●行政权力既能为公民权利自由提供庇护，也可能会伤害公民权利自由，所以应该成为被约束的对象

●防止某些城管人员粗暴野蛮执法，主要不在于赋予其多少权力，而在于如何规范和监督这些权力的行使

●一个城市到底是市容整洁优先，还是市民生存权利优先，是问题的核心

《广州市城市管理综合执法条例》在网上进行立法民意调查，首日便引发网友激辩并伴有不少口诛笔伐。有四成网友认为应弱化城管权力，六成网友认为城管部门无权扣押占道且无证经营者（“小商贩”）的商品（２月１６日《羊城晚报》）。

近年来，一些地方城管部门滥用权力、暴力执法事件不断，已经在公众心中积累了诸多不满和抱怨，特别是不久前发生在湖北天门的城管打死用手机拍摄粗暴执法男子的恶性事件，更让全社会高度关注城管执法问题。而在此时，广州市将城市管理综合执法条例上网征求民意，表达诉求渠道一通，出现网友“爆棚”、民意沸腾的局面，是很正常的，也在预料之中。

同时，我们也看到，网友意见和建议中虽不乏科学合理成分，但也有不少内容带有片面性和浅表化倾向，甚至还有不少情绪化的表达。这些意见和建议总给人以就事论事、不切实际的感觉，好像没有找到某些城管粗暴野蛮执法的真正根源所在。在我看来，权力固然有易于被滥用的先天属性，但在现代社会中行政权力不断膨胀的趋势却不可避免，特别是放在我国行政执法权综合化行使的大趋势下，严重弱化城管执法权，大幅削减城管权力，将导致行政执法再次走回多头执法、各行其是的困局，增加行政成本，降低执法效率。

从各国宪政和法治的经验看，行政权力既能为公民权利自由提供庇护，也可能会伤害公民权利自由，所以，行政权力就应该成为被约束的对象。约束行政权力，唯一的办法就是严格规范，加强监督，严厉问责。就城管执法而言，防止某些城管人员粗暴野蛮行使权力，主要不在于赋予其多少权力，而在于如何规范和监督这些权力的行使。因为有些权力不赋予城管就要赋予其他执法机关，总要有相应的执法权存在，如果没有严格的权力规范和及时到位的监督，任何一个执法部门都有可能出现城管这样的问题。从《广州市城市管理综合执法条例》草案规定的内容看，城管执法规范和执法监督的内容仍然不够周全和严密，特别是监督部分的规定显得非常空洞，对城管大量的日常执法缺乏明确的执法监督机构和部门，可能使公众投诉无门。

讨论城管执法问题时，还有一个因素不容忽视，它虽然是条例和规范之外的因素，但却直接影响到城管执法的态度，关系到城管执法的水平和文明程度。这个因素就是一个城市的管理理念。我不认为一部法规能够解决城管野蛮执法的所有问题，毕竟法规是需要人来执行的，而这里的“人”在许多方面是要听从当地政府指挥的。一个城市如果片面追求所谓的“市容整洁”，不顾低收入市民的生存需要，那么，这个城市政府就必然利用手中的“城管”工具不择手段地维护市容形象，某些城管人员的粗暴野蛮执法就不可避免。在这种情况下，上级政府和监督部门也只好对城管的为所欲为视而不见了。就是说，一些地方的城管人员野蛮粗暴执法，是错误城市管理理念所致。

总之，在我看来，要防止某些城管人员野蛮执法，切实改变城管形象，制定专门的法律规范不能说不必要，但更为关键和具有根本性的问题却是城市管理理念问题。一个城市到底是市容整洁优先，还是市民生存权利优先，则是这个问题的核心。坚持以人为本，公民权利优先，端正政府即服务的观念，这个问题就会迎刃而解。那时，政府也就不会容忍侵犯公民权利、伤害人民感情的城管野蛮和粗暴执法行为了。

（作者系山东政法学院副教授）