●计划经济时代形成的户籍制度仍然得以延续，带来了“城乡二元化”的问题。

●户籍制度本身并不复杂，但是制度的背后却与众多的部门利益、地方利益息息相关。

●人人生而平等，户籍制度不应影响公民共享国家福利和改革成果权利的实现。

新中国的户籍制度因计划经济而生，曾经在工业化初期发挥了重要的作用。而与此同时，农业、农民和农村也因此为国家的经济建设、城市发展和社会稳定作出了巨大的牺牲。户籍制度与计划经济时代的产品分配、物资供应密切相连，成为限制人口流动的“合法性藩篱”。

时过境迁，改革开放激荡三十年，商品、技术、资源、人才等市场要素的自由流动早已化做中华大地上的血脉，让这片土地充满勃勃生机。但是，计划经济时代形成的户籍制度仍然得以延续，带来了“城乡二元化”的问题，包括城镇居民与农村居民的身份不平等，收入差距拉大，社会保障不均衡，基本医疗、卫生、教育、文化等公共服务条件差别明显。现实中甚至还存在着一些法定的城乡不平等现象：《选举法》赋予城市农村居民选举权不同效力的“四分之一条款”，《土地管理法》对农民宅基地的限制，《城市居民最低生活保障条例》给予城市居民的物质帮助远超农村居民，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对城镇居民与农村居民生命赔偿的“同命不同价”……

而如今，户籍制度正面临新一轮的改革。据悉，《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》（送审稿）已经形成，正在进一步修改、完善中。这项改革需要由国务院牵头，由公安部、国家发展和改革委员会、劳动保障部等１４个部委协商解决，足见这一制度是“牵一发而动全身”。户籍制度本身并不复杂，但是制度的背后却与众多的部门利益、地方利益息息相关。从职权上看，涉及流动人口管理、社会保障、财政收支、人事人才政策、教育管理、卫生医疗救助等政府管理的方方面面，同时也关乎中央政府与地方政府职权划分。因此改革的积极推进需要各部门、各地区的相互磋商、妥协以及共同努力。

其实，目前户籍管理可以充分借助高新技术手段以及信息网络平台的优势，实现居民身份证制度与户籍制度的统一，条件允许还可以实现社会保障号码、民主选举登记与身份证的统一。一张身份证卡可以承载多种功能，户籍身份、选民登记、社会保障等等，既方便了异地工作人员的选举权的实现，也解决了社会保障不能全国统筹的难题。

户籍制度人为地把平等的公民进行城乡之间的区分，限制了人口的迁徙、流动。更为严重的是，一系列的社会经济政策乃至利益分配机制、公共服务体制与此相挂钩，导致户籍制度承担了许多额外的功能，进一步强化了城乡差别和人与人之间的不平等。从宪法“尊重和保障人权”的精神出发，户籍改革必须格外注重对公民平等权的保障以及社会经济权利在城乡居民身上的平等实现。一个明确的方向就是户籍制度的政治、经济功能应当淡化，户籍所附带的种种特权和限制必须消除。当然，这项改革必须积极稳妥地推进，必须与其他社会经济改革配套进行。

虽然，５０年来的城乡差别不可能一日消除，但取消城乡户籍二元化，既符合社会经济的客观需要，也顺应民心，有利于构筑社会和谐。人人生而平等，户籍制度不应影响公民共享国家福利和改革成果权利的实现。在这样一个高举人民民主、社会主义法治和人权价值的时代，任何政府公共政策的制定都要为拓宽民主渠道、促进公民平等提供助力，都要为实现对公民“生存照顾”的服务型政府理念效劳。“尊重和保障人权”是新的国家价值观，同样也是新的行政伦理观，这就要求我们必须积极推进民主、更加关注民生、重视保障民权。

（作者系中央民族大学行政法学教授）

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