化解扶贫廉政风险还需加强运行机制监督

时间:2019-04-23 09:30:00作者:肖云忠新闻来源:正义网

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  项目扶贫场域是多元主体围绕扶贫项目展开争夺所构成的行动体系和运作态势,多元主体的多元利益诉求、运行过程的多元规则并存、资金政策的多渠道投放,建构出项目扶贫场域碎片化特征,包括结构碎片化和运行机制碎片化。其中,运行机制碎片化是指扶贫项目在多主体、多空间、多规则支配下呈现出来的散乱、断裂、重叠与空隙状态,是把扶贫项目变成追逐私利机会的行动选择,这种行动选择的存在极易导致扶贫领域腐败问题的发生,因此,在治理项目扶贫场域结构碎片化的同时,还应加大运行机制碎片化的整治。 

  项目扶贫场域运行机制碎片化主要体现在以下几个方面。 

  扶贫立项过程中的断裂。项目扶贫是一个从发包、分包到抓包的运行过程,每个环节体现行为主体的意图和行动逻辑,在扶贫项目运行的各个环节因规则变异导致衔接不畅而出现的断裂现象,就是项目扶贫立项过程的碎片化。这一碎片化状况的存在,极易蕴含廉政风险。一是中央政府发包过程中的廉政风险。发包的项目不是普惠性的,必须以竞争方式获得,竞争方一旦用关系来运作权力,就不排除利用项目向下“寻租”的可能性。二是地方政府打包过程中的廉政风险。中央部委发包的专项资金单一解决某个特定领域事项的意图,一旦与地方政府以项目拉动地方经济发展的战略性目标发生冲突,就容易为地方政府挪用资金提供可能性,即:中央政府要求“一项目一政策”,同时又要求地方政府给予配套措施,也就赋予了地方一种利用项目政策的弹性权力或自由裁量权,使得地方政府具有较大的“借壳建设”投资冲动,从而形成“结构漏洞”。 

  扶贫项目运作规则的偏移。村庄是项目扶贫场域的重要载体,乡土逻辑对扶贫项目运行及村干部贪腐行为的发生具有直接影响。一是项目进村过程中存在私人化运作方式。作为承上启下的村干部,尤其是村支书(或村主任),在项目进村过程中扮演着关键角色,容易形成以村支书(或村主任)为核心的私人化圈子,把项目实施带来的主要利益分配给忠于自己的村庄精英群体,使村庄治理由公共治理走向私人治理,难免产生以权谋私行为。二是多层级政府之间的委托代理问题、政策信息传递过程中不对称效应、权力干预的参与悖论、权力分布的差序格局等,构成隔离国家权力和贫困者的无形藩篱,使得扶贫资源无法与贫困户有效对接和公平传递,从而为村干部发生违规行为提供条件。 

  扶贫项目进村中的共谋行为与分利秩序。共谋行为表现为项目申请阶段的共同包装、项目建设阶段的共同摆平、项目考评阶段的共同应付。但在多数情况下,纵向职能部门代表的“条”与横向地方政府代表的“块”长期以来彼此切割。基层政府间“条”和“块”基于各取所需的“分利”逻辑,其后果是削弱政策监督,形成“条”“块”官员各取所需的分利秩序,这就容易导致隐性的腐败问题。 

  扶贫对象参与不足诱发廉政风险。在精准识别阶段,扶贫瞄准目标出现偏离既与瞄准机制有关,又与农民的价值认知和行为有关。在评选机制上,主要依赖农户参与民主评议,但是受到外出务工、信息封闭的影响,一些农户不愿意参与到扶贫中来,或者表现出无所谓态度,或者作为扶贫对象的村民或贫困户处在项目底层,加上信息渠道少、文化素质不高,不了解监督权行使方法,甚至连知情权也难以保证,更多的是听从地方干部把自己的材料上交而无法参与到整个项目运行的监管之中,很难发现地方干部出现的技术性腐败问题。 

  基层政府扶贫工作投入不足诱发廉政风险。基层政府面临的农户是很分散的,且与乡村社会距离往往较远,使得政府难以掌握足够信息来甄别真正的贫困户,只能委托基层干部来实现。作为代理人的基层干部,往往有自己的利益诉求,贫困户评选的最终决定权掌握在村两委手中,因而实际操作中,难免出现一些照顾自己亲属、朋友的违规现象。 

  扶贫项目监督力量分散造成的碎片化。在监督体制中,不同层级的部门之间各自为战,彼此沟通协调不够,纪检监察机关虽是主导的扶贫监督力量,但第三方监督力量还很薄弱,相关的社会组织缺乏自主性与必要的资源和制度支持,既无法与政府监督有机配合,也难以对政府和企业等强势主体形成有力监督。 

  综上,项目扶贫场域运行机制的碎片化是把廉政风险变为现实的重要因素。因此,防范项目扶贫腐败行为发生,基本思路是消除这些碎片化状态、加强扶贫项目运行过程的控制与监督。 

  首先,以技术手段强化扶贫资金的规范运行。扶贫项目是以资金形式呈现的,资金的使用和开销名目较多,容易形成使用和监管盲点,出现违规行为,因此,抓住项目资金流向是防控资金违规使用的关键。一是发挥审计部门对扶贫资金的审计功能。在县纪委牵头督办下,成立专门审计小组,对扶贫项目资金进行审计,对发现的违纪违规问题跟踪监督,限期整改。二是把大数据技术引入扶贫项目财务管理,借鉴贵州省黔东南苗族侗族自治州建立大数据平台实现有效监督的经验,建立集民生资金数据查询、数据预警、数据分析为一体的“民生资金云”大数据平台,设置干部及亲属领取补助资金、人均领取补助标准等若干个督查模型,精准发现民生资金发放和管理中的问题。三是完善立法,惩治统计数字腐败。目前统计法和统计违法违纪行为处分规定对统计数字腐败惩治力度不够,只规定了违纪处分,没有行政处罚力度,更谈不上刑事责任,可以通过完善刑法,根据造假情节分别按照滥用职权罪或玩忽职守罪来定罪量刑,以提高威慑力。 

  其次,加强扶贫信息公开监督监察制度,破解乡土逻辑对项目扶贫的违规操作。纪委增强主动反腐意识,提高主动发现腐败线索的能力,组织精准扶贫监督办公室成员单位开展扶贫信息公开情况专项监督监察。根据《中国共产党纪律处分条例》有关规定,从严追究不如实公开扶贫信息的相关部门直接责任者和领导责任者,倒逼扶贫相关部门履行信息公开职责,并结合扶贫信息公开情况倒查其中隐藏的腐败行为。在防止干部优待亲友问题上,可借鉴重庆市渝北区纪委的做法,出台《村干部及其直系亲属享受惠民政策情况必须全面公开》的规定,村民可以通过村务公开栏、聚居点公示栏、广播、电视、短信、微信群、QQ群等渠道,随时查看村干部及直系亲属享受扶贫政策情况。 

  第三,建立村干部扶贫敬业奉献激励机制。比如,提高村干部待遇,对其工作和劳动给予物质上的肯定;对扶贫效果显著的村干部,在进入乡镇公务员队伍时给予政策倾斜、优先考虑等,以实实在在的举措激发村干部全身心投入扶贫工作中。 

  (作者系成都理工大学教授,博士;本文为四川省农村发展研究中心、四川省软科学资助项目成果)

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