治理“边缘腐败” 专家:要勇于突破一些改革难点

时间:2012-10-15 10:25:00作者:李松新闻来源:瞭望

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  厘清“边缘腐败”

  遏制边缘腐败离不开崇高的政治信仰,严守廉洁的道德规范,更离不开刚性的、行之有效的制度设计

  8月29日,四川省宣汉县审计局原副局长罗某因受贿罪一审获刑5年。据报道,罗某收受他人礼金和车辆,折合人民币30余万元。

  近年来,在多数披露的腐败案件中,均有“收受他人礼金、红包”之类的陈述。而从这些案件发展脉络来看,不少贪官往往是在一种貌似符合中国“人情往来”的边缘腐败中,一步步坠入犯罪的深渊。

  “边缘腐败一般介于规则、程序的边缘,虽然人们能普遍感受到其严重性、危害性,但在一些相关的传统文化、习俗或现行制度规则下,很难界定,也难以查处。”中国政法大学党委副书记、纪委书记胡明教授对《瞭望》新闻周刊记者说。

  “边缘腐败的主体,一般是掌握一定权力的公职人员,他们有条件在权力运行的灰色地带,为自己或特定关系人谋取利益。”胡明说。

  多位受访专家认为,应从关系执政党生死存亡的高度来认识腐败的危害性以及反腐败的重要性,而抑制边缘腐败应是一项反腐的基础性工作。

  “人情往来”

  今年5月,重庆市人民检察院第一分院在一个有关预防职务犯罪的调研报告中称,在公权力行使中存在着一种边缘腐败,行为人在权力的灰色地带或者监管盲区,利用职权获取不正当利益,应当引起高度重视。

  据披露,2011年重庆市检察院一分院办理基层院提请逮捕的110件贪污贿赂案件,123名犯罪嫌疑人中大多有“收受红包、礼金”的经历。

  此前的2008年11月12日,重庆市规划局原副局长梁晓琦受贿1589万余元被一审判处死缓。一个月之后,他在写给纪检监察机关的忏悔书中如此沉痛地忏悔:“对于红包、礼金之类,从一开始不予拒绝,早晚就会突破防线。防线一旦突破,剩下的必然只有贪婪的后果。”

  事实上,这名“规划巨贪”第一次收取的红包是50元钱,但“第一次”突破后,他胆量渐长,进而发展到对受贿习以为常。

  梁晓琦并非个例。从以往贪官的落马轨迹来看,多数与“红包”问题相生相伴。近年来,类似“红包”的边缘腐败,已呈现多样化趋势。比如公款消费高档烟高档酒、公款吃喝、豪华旅游、收受高档奢侈礼品,等等。

  有些边缘腐败显得更为隐秘一些。比如借逢年过节、住院疗养、婚丧嫁娶、生日寿辰等的机会,变相送礼收礼;以正常的人际交往或尊重亲情友情之名,行徇私投机或行贿受贿之实;乘检查工作、考察考核、指导调研等机会,拿点价格不菲的“土特产”、“纪念品”,等等。

  “边缘腐败较之于直接进行的索贿、受贿、贪污等腐败行为,更具普遍性、广泛性、经常性和模糊性。”北京师范大学政治学与国际关系学院副教授沈友军接受本刊记者采访时认为。

  “就本质而言,边缘腐败是一种处于违法犯罪边缘的腐败。”在沈友军看来,边缘腐败不像贪污受贿、失职渎职之类的腐败犯罪,虽然它同样给国家和人民带来危害,但通常其中的一些行为又无明确规定加以禁止,或难以依据现有法律法规给予惩处,多数只是被“叫停”了事。

  “腐败成本低,或几乎没有成本,就会加剧边缘腐败的蔓延。”沈友军举例说,比如之前发生不少“萝卜招聘”事件,但最终处理只是废止招聘结果,而责任人员“毫发无损”。

  查处难度

  从目前情况看,边缘腐败容易产生或习以为常存在多种原因。沈友军认为,“比如对干部没有足够有力的监督,就容易滋生各种腐败,也包括边缘腐败。”

  “应当说,对于严重的腐败行为,多数公职人员是有清醒认识的,因此不会或不敢触碰。”胡明说,“但有些人对边缘腐败的认识,还存在一些误区。”

  胡明指出,尤其是在当前的中国,有些制度性的规定导致边缘腐败常态化、合理化。比如公款招待应该有什么样的标准和规则?公款送的礼在什么情况下应该交公?这些问题要么没有明确的规定,要么制度本身就存在问题。在这种状态下,会让边缘腐败在不少人的眼里成为“合理存在”。也正因为如此,一些公职人员便捡制度的空子,打“擦边球”。有些地方尽管有制度规定,但执行乏力,监管更是缺失。

  多位受访专家认为,与传统意义上的贪污受贿行为相比,边缘腐败往往具有貌似合理的借口,所以不但欺骗性大、迷惑性强,不易辨别,而且也因为难以取证,而使查处存在较大难度。

  “边缘腐败很容易在单位内部形成利益共同体,当事人之间常常会达成某种默契,大大挤压了举报发现的渠道。”中国政法大学政治与公共管理学院教授鲁照旺接受本刊记者采访时表示。

  在鲁照旺看来,由于我国刑事法律中对贪污、贿赂犯罪有数额要求,而大多数的边缘腐败涉及的数额达不到构罪标准。“对此类行为如何惩处,法律没有明确规定。”

  “有些边缘腐败即使数额达到贪污、贿赂犯罪标准,但由于其滥用公款行为往往与公务行为相关联,收受红包往往没有直接体现权钱交易,很难收集证据证明行为人的行为是超出合法合规范畴的腐败行为。”鲁照旺说。

  诱发犯罪

  多位受访专家认为,如果边缘腐败普遍存在,不但会破坏社会公平与正义,侵害国家和集体利益,而且还会诱发犯罪。

  吉林省白山市政协原副主席、白山市委统战部原部长李铁成在担任靖宇县主要领导期间,受贿的途径是“六大日子”,即自己的母亲去世、自己手术住院、三个子女结婚,再加上逢年过节。

  “不少贪官的边缘腐败,都是在严重的贪腐行为暴露后,才‘拔出萝卜带出泥’地被揭发出来,一并受到法律的严惩。”沈友军说,“边缘腐败是诱发严重腐败行为的前奏和温床,也是导致党风政风不正的重要原因。”

  除了会诱发犯罪外,边缘腐败对社会各方面产生的负面影响不容忽视,以致社会民生和经济活动越来越多地被卷入到腐败的裹挟之中。

  由于边缘腐败的存在,一些公职人员沾染了攀比奢靡风气,不但办公设施讲究气派、公寓住房讲究阔绰,而且外出住宾馆讲究豪华、公务吃喝讲究排场,恶化了整个官员群体的生态环境。

  由于边缘腐败一般存在于基层单位或部门,群众能比较直观地看到、感觉到这种行为的存在,容易使群众对干部队伍产生不信任感,进而损害党和政府的形象,损害党和政府的公信力。

  “边缘腐败可能带来权力对社会资源的无偿占有和无序切割。”沈友军说,“办事讲关系、靠送礼,群众的机会和利益受到剥夺和侵害,严重破坏公平正义。权力运行扭曲、关系网络扭结会导致权力利益化。”

  “如果边缘腐败成为一个社会‘合理’存在、不受惩罚的行为,必然会使公众的道德界限、是非观念变得模糊,甚至产生严重错位,进而造成社会道德评判标准的变异,破坏社会主义核心价值体系建设。”沈友军说。

  前移防线

  “预防腐败远比惩治腐败的成本要低,当前迫切需要探索建立一个健全、完善的预防腐败体系,这是反腐倡廉惩防体系建设中的重要组成部分。”胡明说,“反腐就是要防微杜渐,树立‘零容忍’的理念。”

  “治理边缘腐败,应把防范关口继续前移。”沈友军认为,需要对边缘腐败的概念、内涵及表现形式、查处标准、惩治措施进行明确的规定,找准防范惩处边缘腐败的突破口和着力点。针对边缘腐败行为往往介于纪与法、情与理、公与私、是与非之间,容易模糊人们视线的特点,要在坚持经常性反腐倡廉教育的基础上,加大警示教育力度。

  “关键是要强化监督制约机制。”沈友军说,要进一步推行政务公开,把公权力置于公众的监督之下。尤其要加强财政资金监督管理,加强对公务接待费用的监督管理,进一步遏制奢侈浪费之风。政府要调动一切力量来抑制边缘腐败。

  “治理边缘腐败,要勇于突破一些改革难点。”沈友军举例说,“加强财政资金监督管理,遏制日益盛行的奢侈浪费之风。同时,健全干部财产申报制度,使之成为具有强制性、威慑力的法律规范。”

  据了解,在世界上廉洁度较高的国家,对边缘腐败均“零容忍”。比如新加坡,收受红包或礼品价值超过80新元就属违法,就要被免除公职,丧失丰厚的养老保险金和公积金,半辈子的努力也将会付之东流。腐败成本之高,令许多官员在边缘腐败面前望而却步。

  “抑制边缘腐败,需要强化‘非罪惩罚’制度。”鲁照旺说,当前有一个不正常的普遍现象,就是一个干部要么就全无问题,而一旦有问题,他就该下大狱了。“实际上是缺少日常性纠错机制。这也是对我们的干部队伍缺乏日常有效保护的制度缺失,如果完善了‘非罪惩罚’制度有些严重的犯罪本来是可以避免的。”

  “应结合近年来制定的党员领导干部廉洁从政的相关规定,继续完善相关配套措施,即使是较小的边缘腐败,也要有明确的禁止性规定,并有严格的处罚措施,形成对边缘腐败的高压态势。”鲁照旺说。

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