如何避免陷入“有了制度当摆设”的困境

　　如何避免陷入“有了制度当摆设”的困境 

　　关键是要正确认识制度建设的科学性、系统性和实效性 

　　党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，明确了制度建设在党的建设中的重要地位;在十七届中央纪委第五次全会上，胡锦涛总书记又强调着力推进反腐倡廉制度建设。要发挥制度在党的建设、党的事业尤其是反腐倡廉建设中的重要作用，笔者认为，有必要厘清制度建设的几个理论问题。　

　　制度是理念向实践转化的中间环节，带有根本性、全局性、稳定性和长期性。对于制度建设的重要性，人们早已有了广泛共识，并常常将各项建设、工作、活动与制度联系起来，希望从制度中找到解决问题的有效途径或持续发展的长效机制。然而由于种种原因，在许多情况下人们并没有达到预期目的。于是，一些人对制度又产生了失望情绪，以至于“没有制度要制度，有了制度当摆设”。制度建设的目的是确保各项建设科学发展，如果制度建设本身没有体现科学发展观的要求，达不到预期目的就不足为奇了。因此，要确保各项建设尤其是反腐倡廉建设全面发展、协调发展、持续发展，促进各项工作统筹兼顾、整体推进、有序展开，用科学发展观的要求审视制度建设是很有必要的。 

　　增强制度建设的科学性 

　　制度建设的有效性与科学性总是紧密联系在一起的。一些制度得不到有效贯彻或贯彻中达不到预期效果，与制度建设本身缺乏科学性密切相关。根据制度建设的客观规律和实践经验，增强制度建设的科学性，必须正确处理以下关系:　

　　一是原则与细则的关系。在制度建设中，原则与细则密不可分，原则离开细则就难以发挥作用，细则离开原则就会迷失方向。从制度建设总体上看，短板主要是细则。人的行为总是具体的，制度疏于空泛、失之抽象，就难以达到规范行为的目的。因此，制度建设必须详尽具体、周密细致，对于必须做什么、应该做什么、可以做什么、禁止做什么都要有明确的规定，便于把握和操作。　

　　二是实体与程序的关系。实体和程序是制度的两大要素，如果说实体规则好比设计图纸，它从静态上约束人的行为，那么程序规则好比工艺流程，它从动态上约束人的行为。离开程序规则，实体规则就只能停留在条文上，不可能转化为调整各种社会关系的实际行为准则。　

　　三是部分与整体的关系。制度建设要达到预期目的，不仅要求单项制度内部不留责任空隙、不留规避空间，而且要求各项制度之间必须保持上下衔接、左右协调，防止令出多门、各行其是。如果各项制度之间矛盾丛生，不成体系，其效果就会大打折扣。　

　　四是制定与执行的关系。制度是一种以行为为调整对象的规范体系，它通过严密的规则、严格的程序和严明的纪律来约束人们的行为，任何个人和组织都不能凌驾其上、超越其外，任何违规行为都应受到制裁。从实际情况看，我们制定的制度不可谓不多，要求不可谓不严，而且每个问题都是三令五申，但现实中存在的一些突出问题仍未得到根治。其中一个重要原因，就是对制度的执行缺少必要的监督，对违反制度的行为缺少应有的惩戒，这就在很大程度上软化了制度的刚性。从某种意义上说，不是制度供给不足而是执行不力，已成为制度建设中的瓶颈。　

　　五是稳定与变革的关系。制度要经过一定的机关、通过一定的程序制定和修改，因而具有较强的稳定性。同时，制度对时效性也有较高的要求，如果规则落后于时代发展、脱离客观实际，就难以发挥应有的调节作用。因此，要依据社会的发展和环境的变化，对现有的制度进行科学审视，切实贯彻行之有效的制度，认真修改存在缺陷的制度，适时废止已经过时的制度，以便最大限度地保持制度的生机和活力。 

　　注重制度建设的系统性 

　　制度系统有着任何系统都具有的特征，即系统功能不是要素功能的简单相加，在通常情况下，它可以大于要素功能之和。在实际生活中，各项制度之间既相互依赖又相互支撑，构成了一个完整严密的制度体系。要充分发挥制度的系统功能，就必须加强对全局性、战略性、前瞻性问题的研究论证，把实践中积累的好经验、好做法及时转化为制度机制，形成一个系统配套、行之有效的制度网络，形成一个自律与他律、自觉与规范相统一的机制链条，为各项建设科学发展提供坚实的制度架构和机制平台。　

　　制度建设的系统性既包括制度本身的系统性，也包括制度执行的系统性。要建立健全门类齐全、层次分明、上下连贯、结构严谨的制度体系，使每一个部门、不同环节、每一个岗位都有相应的制度予以规范;建立健全纵向分级、横向分类，全面覆盖、不留死角的制度监督体系，促使各级领导干部带头学习法规、遵守法规、执行法规，使每个人都能置身于严格的制度约束之下。凡是制度明文规定的要求，都要不折不扣地坚决执行;凡是违法违纪的行为，都要依法依纪严肃追究相关人员的责任，以便形成主动学法、自觉守法、合理用法、严格执法的良好局面。　

　　注重制度建设的系统性，必须科学把握制度规范与思想教育的关系。正如思想教育不是万能的，制度规范也不是万能的，也有自身的局限性。这种局限性主要表现为制度调整方法的单一性——制度无论怎样健全也不能代替思想教育和行政管理;制度作用范围的有限性——对于理想信念方面的问题，制度往往显得力不从心;制度内容变化的滞后性——制度的稳定性往往使它的内容变化滞后于现实变化;制度主体素质的依赖性——制度是由人来制定、由人来执行的，制定者如果没有较高的素养，就难以形成完善的制度，执行者如果没有较高的素养，再好的制度也会被扭曲。实践证明，思想教育可以变制度的外在强制为内在自觉，降低制度贯彻执行的成本，提高制度贯彻执行的效益。离开了思想教育的密切配合，制度执行就有可能被打折扣，甚至形成法不责众的局面。从这种意义上讲，思想教育需要制度建设提供规范保证，制度建设需要思想教育提供实施基础。 

　　提高制度建设的实效性 

　　制度建设不仅包括制度的制定，而且包括制度的执行和对执行情况的监督。为了使各项制度在空间上并存、在环节上紧扣、在功能上互补，充分发挥制度的整体功能和实际效能，要通过制度建设和机制创新，形成结构完整、配置科学、程序严密、制约有效的制度执行机制，以便对机构、人员、行为实施全方位规范，对决策、执行、监督实施全过程调控;建立健全执法检查制度、考核评估制度、信息反馈制度，加强对制度执行情况的监督检查，对违法违纪者给予诫勉谈话、书面检讨、通报批评、调离岗位、责令辞职等方式予以追究，切实维护制度的公信力和权威性。　

　　对于制度建设来说，领导干部既是制度的制定者，又是制度的执行者和执行情况的监督者。因此，要确保制度的有效贯彻，领导干部必须带头消除权高于法、情大于法、威盛于法等特权思想，依据制度严格规范自己的行为，切实为部属作出表率。由于我们实行垂直的领导体制，上级对下级具有较强的约束力，只要各级领导干部行随法出，依法办事，就能形成良好的示范效应，对下级领导干部带好班子、抓好队伍、管好自己产生积极的影响。　

　　从实际情况看，一些领导干部的人治遗风始终挥之不去，还没有形成依法办事的习惯。有的言在法中，行在法外，我行我素，随意变通;有的习惯于按土章法、土政策办事，搞法外之法;有的没有制度要制度、有了制度当摆设、出了问题又归咎于制度。这种状况如果得不到扭转，就是制定再多的制度也无济于事。因此，领导干部必须牢固树立制度是实施管理的基本依据、依法办事是开展工作的基本方式、知法懂法是领导干部的基本素质、落实制度是领导干部的基本职责的理念，严格按制度规范约束自己、教育管理部属、协调上下关系、处理内外矛盾，自觉做到恪守原则不动摇，实施法规不走样，履行程序不变通，从而形成领导依法决策、机关依法指导、基层依法运转、群众依法自律的良好局面。(作者系空军指挥学院教授、空军大校)