通过深化改革抑制腐败新现象

　　随着我国经济总量跃居全球第二，经济改革也进入深化时期。在这种背景下，腐败的特征发生了哪些变化?腐败形态变化的原因在哪里?笔者拟以市场和腐败的关系为主线，讨论中国腐败发展的若干态势，并基于腐败发展的新特征，提出一些加强廉政建设方面的建议。　

　　腐败形态从“金钱”转到“资本”　

　　“金钱腐败”就是人们熟知的公款消费。这种腐败的目的是通过挥霍公款满足个人私欲。中国改革开放早期流行的说法——“大胆地吃、小心地拿”，形象地说明当时腐败的主要形态。不可否认，“金钱腐败”满足了腐败官员的感官享受，但是这类腐败无助于个人的财富积累。许多腐败者的最终目标还是个人财富的增值。20世纪90年代中后期，随着市场改革的深化和资本市场的开放，腐败分子的注意力逐渐转向资本而不仅仅是金钱。于是，“资本腐败”问题日益突出。与“金钱腐败”不同，“资本腐败”获取的是生产资本，因此更具掠夺性，对政府诚信的破坏力更大。同时，“资本腐败”还有更复杂的腐败技巧，查处的难度也更大。　

　　“资本腐败”频频出现在国有企业改制过程中。国有企业改制初期，一些腐败分子利用国有企业转型、实现股份化的机会获取暴利。当时，关于产权转让的法律法规还不健全，他们就利用了这个漏洞。虽然有数量可观的资产评估师在处理资产转让问题，但一些腐败分子仍然发现有漏洞可钻，大量国有资产流入腐败分子的腰包。　

　　“资本腐败”在近几年土地流转市场化过程中得到了进一步发展。土地交易市场化对市场经济建设有正面作用，提高了土地的使用效率。从财政的角度来说，土地出让收入大大提升了政府的服务能力。但是，土地领域的市场化也产生了大量的腐败机会。个别地方官员在土地出让、利用和管理过程中进行权力寻租。商人也大多知道以土地为目标的行贿会给自己带来巨大收益，因此，私人利益开始与公权力相结合，共同侵吞国家的土地资本。　

　　腐败从“内向型”转向“外向型”　

　　近年来，在新公共管理运动的带动下，许多国家要求政府官员学习私人商业领域的先进管理经验，同时将政府的一些功能或服务外包给事业单位或者私营企业。从政治上来说，政府服务社会化可以避免“大政府”的问题;就经济转型而言，政府功能转变也是深化市场改革的必然。近年来，各国政府越来越多地用“代理行政”将一些传统上属于政府功能范畴或提供的服务转由社会组织承担，或者通过公私合作的方式增加服务数量，提高服务质量。与此相关，2002年至2009年间，我国政府公共采购在政府支出和全国GDP中的比重上升了一倍。　

　　在政府服务社会化的同时，腐败的形态和特征也日趋复杂。以往发生在政府内部的腐败行为逐渐“走向社会”，呈现出“外向型”的特征。国际上有学者认为，政府服务的社会化有可能带来腐败机会。国际经验也支持上述观点。比如，1996年英国的130起最严重的腐败案中，大部分案例与政府服务外包有关。还有几个因素可能加重“外向型”腐败:一是政府官员在政府服务社会化中有更多途径与私人合谋。二是服务外包中可能出现更多的可以捕获的公共资源，在合作与分享责任的名义下，腐败机会增加。三是政府将服务进行外包的同时可能失去原有的监督手段。在这种情况下，查处腐败的难度大大增加。中国的情况也是如此。以政府采购为例，一些估算认为，与政府采购相关的腐败占我国GDP的3.4%至4.5%。据笔者统计，2000年至2009年间，《检察日报》上公开报道的腐败案件中，属于政府采购和工程承包中的腐败名列第一，远远超过列在第二位的组织人事腐败。　

　　腐败案件牵涉的人数越来越多　

　　在“内向型”向“外向型”的转变过程中，腐败案件牵涉的人数越来越多。在许多情况下，政府内部多位官员互相勾结，给外部的市场主体提供谋取非法利益的机会。而市场主体之间也常常形成“合作”关系，以增进共同的利益。　

　　近年来，出现一个令人关注的问题，就是腐败案件呈现出较强的集体化趋势。2010年全国检察机关查办和预防职务犯罪工作会议也明确指出，腐败犯罪行为日趋复杂化、隐蔽化、智能化，窝案、串案和案中案逐步增多。因此，集体腐败也成为新形势下腐败的重要特征之一。　

　　在集体腐败案件中，多名腐败分子为了达到获利目的进行分工合作。腐败不再是一个孤立的个体行为，而是一个社会网络。集体腐败的表现有多种，比如政府招投标过程中的腐败等等。在一些情况下，集体腐败不仅是为了提高腐败的收益，还在于逃避惩罚。许多腐败分子为了保证自己的腐败行为不受查处，转而贿赂上级官员。这是近年来常见的现象。　

　　腐败新现象反映了进一步推进改革的必要　

　　尽管腐败研究的理论渊源可以追溯到西方政治思想的奠基人修昔底德、柏拉图和亚里士多德等，腐败的形式和特征却在不断发展变化。政治和经济环境的变迁往往催生新的腐败现象。前述讨论表明，在中国的市场化改革中，腐败的机会相应增加，腐败的形态也日趋复杂。“资本腐败”成为当前腐败的主要表现形式之一。尽管出现“资本腐败”的原因很复杂，但其中的一个重要原因在于，规范市场的各项规则还赶不上市场本身的发展速度。诸如土地转让、产权转换和金融市场的一些交易行为，相关的法律法规还不够完善，执法主体的经验也不足，腐败分子容易得到机会。而“外向型腐败”的发展体现了在政府各项职能社会化过程中产生的问题。在公共服务中引入市场竞争机制可以有多重效果，比如政府支出减少、服务质量提高，政府官员清廉程度上升。但是，在政府职能社会化中，腐败也可能在某种程度上变得更加严重。这些都表明腐败的机理和形态不仅是复杂的，也是多变的，在市场经济改革不断深化的情况下更是如此。这说明，市场不是万能的，市场化并不是解决所有问题的灵丹妙药。　

　　值得提出的是，市场化改革本身并没有错。腐败是一种会随着政治、经济形势变化而变化的人类行为。腐败问题与改革本身无关，相反，腐败反映了进一步推进改革的必要。比如，许多市场机制已经在中国生根，但相关的规则和制度还十分欠缺。因此，经济市场化容易被腐败者利用。此外，社会对政府官员的监督仍然不到位，让官官相护得到机会。　

　　依靠公众参与和社会监督来遏制腐败　

　　在中国市场化的改革过程中，腐败不会在短时间内消失。如果没有其他配套改革，如加强法治建设，市场经济本身无法有效遏制腐败。腐败不仅会损害政府威信，而且从长远来说，会影响经济的可持续发展。腐败也威胁到社会稳定，而社会稳定恰是中国保持经济增长必不可少的环境。　

　　基于廉政建设的新形势，政府需要高度关注改革过程中出现的新的腐败现象和机会，在制度建设上做到未雨绸缪。许多发展中国家的经验表明，一些在发达国家可能证明有益的改革，在发展中国家却给相关官员提供了腐败机会。中国的分权改革把大量的行政和财政上的决策权下放给地方，在监督缺位或力度不够的情况下，个别官员便可能利用这些机会获取个人利益。土地出让是由地方官员决策和执行的，在这个过程中，个别地方官员也可能利用各种规章制度的漏洞来谋取私利，致使土地腐败案件逐年上升。　

　　笔者以为，我国需要依靠公众参与和社会监督来遏制腐败。在政府项目的外包过程中，必须强化公开透明的竞争机制。在政府服务社会化的过程中则要努力加大公众参与监督的力度，有效地鼓励和保障公众向政府举报腐败行为，从而建立广泛的公众建言、举报和监督机制。　

　　总之，经过改革开放30余年的努力，中国的法治化程度显著提高，反腐力度显著加大。但在腐败形态不断发展变化的同时，反腐败的制度和方法必须继续“与时俱进”。　

　　(作者系香港城市大学公共与社会行政系教授)