【关键词】
行政公益诉讼 国有土地使用权出让收入 非税收支管理
【要旨】
针对国有土地使用权出让收入管理中的突出问题和监管漏洞,检察机关通过检察建议、提起诉讼等方式,督促相关行政机关依法履行职责,严格执行土地出让收入支出管理规定,推动地方政府统筹各行政职能部门协调解决非税资金监管难题,规范房地产市场秩序。
【基本案情】
2017年12月27日,某地产集团公司在某市(县级市,下同)竞得五宗地块的国有建设用地使用权,约定竞买保证金自动转作受让地块的出让收入。随后,负责开发受让地块的该集团公司子公司——某置业有限公司(以下简称某置业公司)与该市原国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》,约定出让收入总价为429810万元,保证金152484.11万元从公共资源中心转入某市财政局非税收入汇缴结算户(以下简称非税账户)。此后,某置业公司仅缴纳072号地块土地价款20000万元。2018年2月、11月,某市财政局以“退保证金”为由两次将国有土地使用权出让收入(以下简称土地出让收入)支出给某置业公司29092.31万元。某置业公司用该笔资金缴纳五宗地契税及072号地块剩余土地价款,办理了072号地块不动产权证并两次抵押贷款265000万元。截至2019年9月4日,某市财政局未依法追缴违法支出给某置业公司的土地出让收入29092.31万元。
【调查和督促履职】
2019年6月,湖南省人民检察院(以下简称湖南省院)在全省开展公益诉讼“回头看”专项活动,对某置业公司欠缴国土出让收入系列案予以挂牌督办,湖南省长沙市人民检察院(以下简称长沙市院)在督促、指导基层院办理该系列案中发现,某市财政局两次从非税账户中违法支出土地出让收入给某置业公司,造成国有财产损失29092.31万元。
2019年8月21日,长沙市院立案调查。办案人员通过调取支付凭证等书证、询问相关人员等方式查明,某市财政局作为所在地人民政府财政部门和非税收入主管部门,应当严格执行土地出让收入“收支两条线”管理,将收缴的土地出让收入在10个工作日内及时足额上缴国库,不得违规设立收入过渡户滞留、挪用、坐支土地出让收入,不得挪用、变相减免土地出让收入。成交确认书签订后,竞买保证金已自动转作土地价款且已转入非税账户,应定性为土地出让收入,属于国有财产。但某市财政局未执行上述要求,将数十亿元土地出让收入作为竞买保证金管理,超时滞留非税账户长达1年多,无正当理由以退保证金的名义向某置业有限公司违法支出29092.31万元,损害了国家利益。
2019年9月11日,长沙市院依法向某市财政局发出检察建议,建议:1.依法履行法定职责,纠正违法行为,及时追回违法支出的土地出让收入29092.31万元。2.采取有效措施,配合某市自然资源局依法催缴某置业公司未缴的土地出让价款、利息及违约金。针对属地人民政府领导所属财政、自然资源等职能部门对土地出让收入等非税收入管理存在执行法律不到位、审批把关不严格、未依法履职尽责等问题,又于2019年10月12日向某市人民政府公开送达社会治理检察建议,建议某市政府责令相关职能部门及时追回土地出让收入,加强对国有土地使用权挂牌出让流程、土地出让收支管理力度,对国有土地使用权出让流程监管与收支管理中存在的人员失职、失范问题依法依规进行处理。
收到检察建议后,某市财政局成立整改工作小组,迅速约谈并要求某置业公司提交切实可行的还款计划,并联合某市自然资源局请示某市人民政府召开专题会议研究整改措施,依法启动追缴程序。2019年9月26日,某市财政局书面回复称:已依法依程序启动追缴程序,某置业公司承诺在2019年10月15日之前还款。2019年11月14日,某市人民政府书面回复称,若与受让人沟通协商无法解决,决定通过司法途径或行政追缴等手段予以解决;已将国有土地使用权交易系统调整为国土资源网上交易系统,系统生成的成交确认书已明确竞买保证金扣除交易服务费后依次转为定金及土地价款;对类似问题进行整改,建立完善长效工作机制规范办理程序,保障土地出让收入及时足额缴入国库,确保国家利益不受损害。
【诉讼过程】
检察建议发出后,省市两级检察院持续跟进监督。因行政机关没有整改到位,长沙市院指定长沙市岳麓区人民检察院(以下简称岳麓区院)于2020年4月3日向集中管辖的长沙铁路运输法院提起行政公益诉讼。
起诉后,省市区三级检察院一方面就诉讼程序问题与受诉法院积极沟通、达成共识,另一方面继续跟进某市财政局追缴进度,根据某市财政局于2020年4月20日提供补充的相关凭证,经其最终结算核实2002.08万元已于2008年11月15日上缴国库,未追回土地出让收入变更为27090.23万元。2020年4月30日,某置业公司向某市城投公司开出商业承兑汇票,城投公司于5月27日代某置业公司向某市财政局非税账户退缴27090.23万元,同时缴入国库。因诉讼请求已经全部实现,岳麓区院于6月9日提交撤回起诉决定,法院经审查当日裁定准予撤诉。2020年11月1日,某置业公司将承兑汇票全部承兑。
【典型意义】
国有土地出让收支实行“收支两条线”管理,是推进土地节约集约利用、加强土地调控的重要举措。行政机关要严格执行非税收入收缴管理制度,将国有土地出让收入及时足额缴入国库按要求依法支出。检察机关办理国有土地出让公益诉讼案件,要对国有土地出让收入收缴到位、及时缴入国库和合法支出进行全方位、全流程监督,杜绝土地出让收入不当坐支、挪支,保障收入缴入国库“最后一公里”。
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