最高人民检察院第十三批指导性案例解读
│万 春* 缐 杰** 张 杰***
2018年12月12日,经最高人民检察院第十三届检察委员会第十一次会议审议,最高人民检察院发布了第十三批指导性案例,包括陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案等三件指导性案例。为更好地促进指导性案例在实践中的应用,现就案例中涉及的相关问题作如下解读。
一、最高人民检察院发布第十三批指导性案例的意义(略)
二、第十三批指导性案例的简要案情、要旨和指导意义
(一)陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案
该案基本案情:陕西长青能源化工有限公司(以下简称“长青能化”)在甲醇项目试生产期满后未停止生产,造成燃煤锅炉大气污染物排放值持续超标。陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局虽有罚款等履职行为,但未依法全面履职,违法生产行为及颗粒物超标排放持续存在。凤翔县检察院在发出《检察建议书》未实现应有效果的前提下,依法提起行政公益诉讼,法院判决宝鸡市环境保护局凤翔分局未依法全面履行环境监管职责的行为违法。
该案例主要阐明:行政机关在履行环境保护监管职责时,虽有履职行为,但未依法全面运用行政监管手段制止违法行为,检察机关经诉前程序仍未实现督促行政机关依法全面履职目的的,应当向法院提起行政公益诉讼。
该案指导意义:一是检察机关在诉前程序中,要围绕行政机关不依法履职或者不全面履职行为的客观表现、主观过错、与国家利益或者社会公共利益遭受侵害后果的关系以及相关的法律依据、政策要求、文件规定等全面收集、固定证据,对违法事实进行调查核实,在查清事实的基础上依法提出检察建议,督促行政机关纠正违法、依法履职。二是对行政机关不依法履行法定职责的判断,应以法律规定的行政机关法定职责为依据,对照行政机关的执法权力清单和责任清单,以是否全面运用法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为,国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准进行判断。通过这一案例,明确了行政机关不依法全面履职的具体涵义和判断标准,为今后开展公益诉讼工作提供了参考和依据。
(二)湖南省长沙县城乡规划建设局等不依法履职案
该案基本案情:长沙威尼斯城房地产开发有限公司(以下简称“威尼斯城房产公司”)开发的房产项目将原定项目建设性质、规模、容积率等作出重大调整后,未重新报批环境影响评价文件即开工建设。行政部门虽有处罚行为但未能制止违法建设。湖南省长沙市检察院经调查核实后,依法发出检察建议,并根据执法成本较小社会效益较大的原则提出了可行的解决方案,最终督促行政机关依法履职,威尼斯城房产公司违法建设行为被制止并接受处罚,取得良好的社会效果和法律效果。
该案例主要阐明:检察机关通过检察建议实现了督促行政机关依法履职、维护国家利益和社会公共利益目的的,不需要再向法院提起诉讼。
该案指导意义:检察机关办理公益诉讼案件,应当着眼于维护国家利益和社会公共利益的目标,加强与行政机关沟通协调,注重各项实际措施的落实到位,充分发挥诉前程序的功能作用,努力实现案件办理政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。通过这一案例,明确了检察机关依法提出检察建议后,还要积极有效开展工作,督促违法行为得到纠正。
(三)曾云侵害英烈名誉案
该案基本案情:曾云在微信群公开发表言论,侮辱谢勇烈士名誉,造成了较为恶劣的社会影响。江苏省淮安市检察院经诉前程序征求谢勇烈士近亲属意见后,对曾云提起民事公益诉讼,依法追究了曾云侵权责任。
该案例主要阐明:对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为人,英雄烈士近亲属不提起民事诉讼的,检察机关可以依法向法院提起公益诉讼,要求侵权人承担侵权责任。
该案指导意义:英烈名誉是民族精神的体现,是引领社会风尚的标杆,绝不允许恶意侮辱。英雄烈士的姓名、肖像、名誉和荣誉等是社会正义的重要组成内容,承载着社会主义核心价值观,具有社会公益性质。侵害英雄烈士名誉就是对社会公共利益的损害。对于侵害英雄烈士名誉的行为,英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的,检察机关应依法提起公益诉讼,捍卫社会公共利益。该案例是首例检察机关英烈保护民事公益诉讼案例,为检察机关开展英烈权利保护公益诉讼工作提供了实践依据。
三、第十三批指导性案例说明的主要法律问题
(一)行政机关依法全面履职如何判断
检察机关提起公益诉讼工作中,关于行政机关是否依法全面履职,是一个常见的需要明确的问题。陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案较好地说明了这个问题。对此,应以法律规定的行政机关法定职责为依据,对照行政机关的执法权力清单和责任清单,从三个方面进行判断:一是是否采取有效措施制止违法行为;二是是否已全面运用法律法规和规范性文件规定的行政监管手段;三是国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护。最高人民检察院通过相关文件及陕西省宝鸡市环境保护局凤翔分局不全面履职案这一指导性案例对实践中存在疑难的依法全面履职标准问题作出了具体说明。
(二)检察机关在诉前程序如何提出检察建议
湖南省长沙县城乡规划建设局等不依法履职案是通过诉前程序解决问题的典型案例。该案例主要说明了检察机关在行政公益诉讼中如何根据行政成本最小的原则,恰当提出检察建议,促进违法行为整改。2018年修订后的人民检察院组织法第二十一条规定,检察机关依法提起公益诉讼时,可以进行调查核实,并依法提出检察建议。有关单位应当予以配合,并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复检察机关。调查核实是公益诉讼诉前程序中一项重要工作。检察机关开展诉前调查,应当围绕行政机关的法定职责、权限和法律依据;行政机关不依法履职的事实;国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实及状态以及其他需要查明的事实开展调查。湖南省长沙市检察院在湖南省长沙县城乡规划建设局等不依法履职案诉前程序中主要查明了长沙县城乡规划建设局等三行政机关的法定职责,行政机关违法行使职权或者不作为的情况及证据、国家利益或者社会公共利益受到侵害情况及证据。同时,在诉前程序开展调查核实后,着眼于切实维护国家利益和社会公共利益的目标,根据执法成本较小社会效益较大的原则提出了可行的解决方案。这主要是考虑长沙威尼斯城四期项目是当地的重点工程,群众比较关注。如果依法撤销威尼斯城四期项目第6栋的建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证,可能损害数量众多不知情群众利益。湖南省长沙市检察院经充分调查,并与行政机关反复沟通协商后,认为将星沙自来水厂取水口上移,变更饮水水源地保护区范围的执法成本最小,建议采取这种整改措施。这些工作充分说明:检察机关在依法提出检察建议后,又和行政机关、政府部门加强联系和沟通,促进相关建议落实,促进诉前程序取得了良好效果。该案例说明检察机关通过检察建议实现了督促行政机关依法履职、维护国家利益和社会公共利益目的的,不需要再向法院提起诉讼。
(三)英烈名誉为什么是一种公共利益
《中华人民共和国英雄烈士保护法》(以下简称“英雄烈士保护法”)第二十五条规定:“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的,检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉,损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”曾云侵害英烈名誉案集中说明了英烈名誉为什么是一种社会公共利益。该案例说明:英雄烈士行为是国家民族精神的体现,英雄事迹是社会主义核心价值观和民族精神的体现,是引领社会风尚的标杆,英雄烈士名誉等权利不仅属于英雄烈士本人或者其近亲属,更是社会正义的重要组成内容,承载社会主义核心价值观,具有社会公益性质。
(四)检察机关保护英烈名誉民事公益诉讼中如何履行诉前程序
英雄烈士保护法赋予了检察机关英烈保护公益诉讼职能后,曾云侵害英烈名誉案系检察机关办理的全国首例英烈保护民事公益诉讼案件。检察机关在办理该类案件时,很多具体程序问题有待探索。该案例说明检察机关办理保护英烈名誉公益诉讼案,既要借鉴既有的民事公益诉讼制度,同时又要在目前法律尚没有明确规定或者规定不具体时,在法律精神的指引下,在法律规定框架内进行探索。例如,因英雄烈士保护法对检察机关提起英烈保护民事公益诉讼如何履行诉前程序没有明确规定。根据现有法律、司法解释规定检察机关对“生态环境和资源保护、食品药品安全领域”提起民事公益诉讼可通过公告履行诉前程序,公告对象是法律规定的机关和社会组织。而英烈保护公益诉讼诉前程序的对象是英雄烈士的近亲属,诉前程序对象的不同决定了不宜一律采取公告的方式履行诉前程序,应当根据英雄烈士近亲属的具体情形采取不同的方式履行诉前程序,对于英雄烈士有近亲属的,可以借鉴该案例中当面征询烈士近亲属是否提起诉讼的意见的形式,既充分保证近亲属的诉权,又有利于实现效率原则。对于英雄烈士没有近亲属或者近亲属下落不明的,检察机关应当通过公告的方式履行诉前程序。
*最高人民检察院检察委员会专职委员、法律政策研究室主任;
**最高人民检察院法律政策研究室副主任;
***最高人民检察院法律政策研究室综合指导处处长。
(摘自《人民检察》2019年第3期)
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