│张相军 胡文正*
2019年7月29日,经最高人民检察院第十三届检察委员会第二十二次会议决定,最高人民检察院于9月25日召开新闻发布会,正式发布第十五批指导性案例,包括某实业公司诉某市住房和城乡建设局征收补偿认定纠纷抗诉案、浙江省某市国土资源局申请强制执行杜某非法占地处罚决定监督案、湖北省某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案共三件指导性案例。这是最高人民检察院首次发布行政检察指导性案例,为促进指导性案例的理解与适用,现就案例中涉及的主要问题和指导要点进行解读。
一、最高人民检察院第十五批指导性案例的发布背景(略)
二、最高人民检察院第十五批指导性案例的主要特点(略)
三、最高人民检察院第十五批指导性案例的基本案情、要旨和指导意义
(一)某实业公司诉某市住房和城乡建设局征收补偿认定纠纷抗诉案
基本案情:2015年9月,某市政府决定对某片区实施棚户区改造项目房屋征收,市住房和城乡建设局(简称“市住建局”)依据土地房屋登记卡、测绘报告及房屋分户面积明细表,向某实业公司作出房屋征收补偿面积的复函,认定案涉大厦第四层存在自行加建面积为203.78平方米,第五层存在自行加建面积为929.93平方米,对自行加建部分按照建安成本给予某实业公司补偿。实业公司不服,认为第四层的203.78平方米和第五层的187.26平方米是规划许可允许建造且在案涉大厦建成时一并建造完成,并系经过法院裁定、判决而合法受让,遂向该市某区法院起诉,请求:确认复函违法并撤销;确认争议部分建筑合法并按非住宅房屋价值给予补偿。
2016年8月1日,某区法院作出行政判决,认为:案涉大厦目前尚未取得房屋所有权证,应当以规划许可的建筑面积来认定是否属于自行加建面积。土地房屋登记卡记载的面积,连同第四层和第五层的争议面积,共计5560.55平方米,未超过规划许可证件载明的面积5674.62平方米,应当认定争议建筑具有合法效力。某测绘公司2011年11月13日受法院委托,对案涉大厦进行测绘后出具了测绘报告,2015年12月25日该测绘公司受市政府委托对该大厦测绘后出具测绘报告及房屋分户面积明细表,二者相互矛盾,2011年的测绘报告被市中级法院另案判决采信在先,其证明效力应当优于2015年出具的房屋分户面积明细表,因此对市住建局复函依据的房屋分户面积明细表不予采信。该判决还认为:该市中级法院另案民事判决将争议建筑作为合法财产分割归某实业公司所有,是发生法律效力的物权设立决定,应当认定争议的面积不是自行加建的面积。遂判决确认市住建局复函违法,责令其对争议部分建筑按非住宅房屋的补偿标准给予安置补偿或者货币补偿。一审判决后,双方当事人均未提起上诉,也未申请再审。
该案例主要阐明:检察机关办理行政诉讼监督案件,应当秉持客观公正的立场,既保护行政相对人的合法权益,又支持合法的行政行为。依职权启动监督程序,不以当事人向法院申请再审为前提。认为行政判决、裁定可能存在错误,通过书面审查难以认定的,应当进行调查核实。
监督过程:1.线索发现。2018年4月,该市检察院在处理当事人来函信件时发现该案判决可能存在错误,非住宅补偿标准(每平方米约3万元)与建安成本(每平方米约2000元)差距巨大,如果按照判决进行补偿,不仅放纵违法建设行为,而且政府将多支付补偿款1000余万元,严重损害国家利益,根据最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》(以下简称《规则》)第九条第一项之规定,决定依职权启动监督程序。
2.调查核实。市检察院在审查案件过程中,发现一审期间实业公司提供的案涉大厦规划许可证件复印件是判决的关键证据之一,与其他证据存在矛盾,遂开展了以下调查核实工作:一是向法院调取案件卷宗材料;二是向市规划委员会、市不动产登记中心等单位调取规划许可证件及相关文件;三是向市不动产登记中心等单位及工作人员询问了解规划许可证件等文件复印件的来源和审核情况。经对以上材料进行审查和比对,发现法院卷宗中的规划许可证件等文件复印件记载的面积与市规划委员会保存的规划许可证件等文件原件记载的面积不一致。最终查明:实业公司向法院提供的规划许可证件等3份文件复印件,是从市不动产登记中心查询复印的,而该中心保存的这三份材料又是实业公司在申请办理房证时提供的复印件。市规划委员会于2018年7月19日向市检察院出具的《关于协助说明规划许可相关内容的复函》证明:案涉大厦建筑规划许可总建筑面积为5074.62平方米。据此认定,实业公司提供的规划许可证件等3份文件复印件中5674.62平方米的面积系经涂改,规划许可的建筑面积应为5074.62平方米,二者相差600平方米。
3.监督意见。市检察院审查后,认为某区法院行政判决认定事实的主要证据系变造,且事实认定和法律适用存在错误。第一,2015年测绘报告的房屋分户面积明细表是受市政府委托,为了征收某片区棚户区改造项目房屋,对整个大厦建筑面积包括合法、非法加建面积而进行的测绘,应当作为认定争议面积是否属于合法建筑面积的依据。而2011年的测绘报告则是另案为了处理有关当事人关于某酒店共有产权民事纠纷而进行的测绘,未就争议建筑部分是否合法予以认定或区分,不应作为认定建筑是否合法的依据。第二,根据检察机关调查核实情况,判决认定规划许可面积错误,以此为标准认定实际建筑面积未超过规划许可面积也存在错误。第三,根据市国土资源局土地房屋登记卡及附件、2015年测绘报告的房屋分户面积明细表等证据,应当认定第四层、第五层存在擅自加建。第四,另案民事判决是对房屋权属进行的分割和划分,不应当作为认定建筑是否合法的依据。判决认定争议建筑不是自行加建,存在错误。市检察院遂于2018年11月22日依法向市中级法院提出抗诉。
4.监督结果。市中级法院经过审查,于2018年12月3日作出行政裁定书,指令某区法院再审。2019年1月8日,实业公司向某区法院提交撤诉申请。某区法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定,裁定:(1)撤销本院原行政判决书;(2)准许实业公司撤回对市住建局的起诉。
2019年3月6日,市中级法院对实业公司另案起诉的市住建局强制拆除行为违法及赔偿纠纷案作出终审行政判决,认定实业公司提交的案涉大厦规划许可证件等文件中5674.62平方米是经涂改后的面积,规划许可建筑面积应为5074.62平方米。实业公司对法院认定的上述事实无异议。该案最终判决驳回实业公司的诉讼请求。对变造证据行为的责任追究,另案处理。
指导意义:一是检察机关办理行政诉讼监督案件,应当秉持客观公正的立场,既注重保护公民、法人和其他组织的合法权益,也注重支持合法的行政行为,保护国家利益和社会公共利益。检察机关行政诉讼监督的重要任务是维护社会公平正义,监督法院依法审判和执行,促进行政机关依法行政。检察机关是国家的法律监督机关,应当居中监督,不偏不倚,依法审查法院判决、裁定所基于的事实根据和法律依据,发现行政判决、裁定确有错误,符合法定监督条件的,应当依法提出抗诉或再审检察建议。该案中,检察机关通过抗诉,监督法院纠正了错误判决,保护了国家利益,维护了社会公平正义。
二是检察机关依职权对行政裁判结果进行监督,不以当事人申请法院再审为前提。按照案件来源划分,对行政裁判结果进行监督分为当事人申请监督和依职权监督两类。法律规定当事人在申请检察建议或抗诉之前应当向法院提出再审申请,目的是为了防止当事人就同一案件重复申请、司法机关多头审查。检察机关是国家的法律监督机关,是公共利益的代表,担负着维护司法公正、保证法律统一正确实施、维护国家利益和社会公共利益的重要任务,对于符合《规则》第九条规定的行政诉讼案件,应当从监督法院依法审判、促进行政机关依法行政的目的出发,充分发挥检察监督职能作用,依职权主动进行监督,不受当事人是否申请再审的限制。该案中,虽然当事人未上诉也未向法院申请再审,但检察机关发现存在损害国家利益的情形,遂按照《规则》第九条第一项的规定,依职权启动了监督程序。
三是检察机关进行行政诉讼监督,通过书面审查卷宗、当事人提供的材料等对有关案件事实难以认定的,应当进行调查核实。人民检察院组织法规定,检察机关行使法律监督权,可以进行调查核实。办理行政诉讼监督案件,通过对卷宗、当事人提供的材料等进行书面审查后,对有关事实仍然难以认定的,为查清案件事实,确保精准监督,应当进行调查核实。根据《规则》等相关规定,调查核实可以采取以下措施:(1)查询、调取、复制相关证据材料;(2)询问当事人或者案外人;(3)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;(4)委托鉴定、评估、审计;(5)勘验物证、现场;(6)查明案件事实所需要采取的其他措施。调查核实的目的在于查明法院的行政判决、裁定是否存在错误,审判和执行活动是否符合法律规定,为决定是否监督提供依据和参考。该案中,市住建局作出复函时已有事实根据和法律依据,并在诉讼中及时向法庭提交,但法院因采信原告提供的虚假证据作出了错误判决。检察机关通过调查核实,向原审法院调取案件卷宗,向规划部门调取规划许可证件等文件原件,向出具书证的不动产登记中心及工作人员了解询问规划许可证件等文件复印件的形成过程,进而查明原审判决采信的关键证据存在涂改,为检察机关依法提出抗诉提供了根据。
(二)浙江省某市国土资源局申请强制执行杜某非法占地处罚决定监督案
基本案情:2014年5月,浙江省某市某区某镇村民杜某未经批准,擅自在该村占用土地681.46平方米,其中建造活动板房112.07平方米,硬化水泥地面569.39平方米。市国土资源局认为杜某的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定,根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《浙江省国土资源行政处罚裁量权执行标准》的规定,作出行政处罚决定:(1)责令退还非法占用土地681.46平方米;(2)对其中符合土地利用总体规划的45.46平方米土地上的建筑物和设施,予以没收;(3)对不符合土地利用总体规划的636平方米土地(基本农田)上的建筑物和设施,予以拆除;(4)对非法占用规划内土地45.46平方米的行为处以每平方米11元的罚款,非法占用规划外土地636平方米的行为处以每平方米21元的罚款,共计人民币13856.06元。杜某在规定的期限内未履行该处罚决定第3项和第4项内容,亦未申请行政复议或提起行政诉讼,经催告仍未履行。市国土资源局遂于2017年7月21日向某市某区法院申请强制执行杜某违法占地行政处罚决定第3项和第4项内容。区法院立案受理后,于2017年7月25日作出行政裁定书,裁定准予执行市国土资源局行政处罚决定第3项内容,并由某镇政府组织实施。某镇政府未在法定期限内执行法院裁定。
该案例主要阐明:检察机关行政非诉执行监督应发挥监督法院公正司法、促进行政机关依法行政的双重监督功能。发现法院对行政非诉执行申请裁定遗漏请求事项的,检察机关应当依法监督。对于行政非诉执行中的普遍性问题,可以个案为切入点开展专项监督活动。
监督过程:1.线索发现。区检察院在办理其他案件过程中发现该案线索。经初步调查了解,某镇政府未根据法院裁定书内容组织实施拆除,土地未恢复至复耕条件,杜某也未履行缴纳罚款的义务,遂检察机关依职权启动监督程序。
2.调查核实。根据案件线索,检察机关重点开展了以下调查核实工作:一是向法院调阅了案件卷宗材料;二是向当地国土管理部门工作人员了解案涉行政处罚决定执行情况和申请法院强制执行的情况;三是检察人员到违法占地现场进行实地查看。最终查明:市国土资源局的行政处罚决定有充分的事实根据,申请法院强制执行符合法律规定,目前行政处罚决定中罚款仍未缴纳,法院裁定拆除的地上建筑物和设施亦未被拆除。
3.监督意见。2018年5月,区检察院分别向区法院和某镇政府提出检察建议,建议区法院查明该案未就行政处罚决定第4项罚款作出裁定的原因,并依法处理,建议某镇政府查明违法建筑物和设施未拆除的原因,并依法处置。
4.监督结果。区法院收到检察建议后于2018年5月30日作出补充裁定,准予强制执行市国土资源局作出的13856.06元罚款决定,7月该款执行到位。某镇政府收到检察建议后,迅速行动,案涉违法建筑物和设施于2018年7月被拆除。
5.专项监督。区检察院在办理该案过程中,发现农村违法占地行政处罚未执行到位问题突出,遂决定就国土资源领域行政非诉执行开展专项监督活动,共监督法院裁定遗漏强制执行请求事项等案件17件,乡镇街道未执行法院裁判文书确定的义务案件18件。市检察院通过认真研究后发现辖区内类似问题较多,遂于2018年5月在全市检察机关开展专项监督活动。截至2019年2月专项监督活动结束时,通过检察机关监督,全市共整治拆除各类违法建筑物及设施45.5万平方米,恢复土地原状23万平方米,退还非法占用土地21.7万平方米。市中级法院针对检察机关专项监督活动中发现的问题,在全市法院系统开展专项评查,有效规范了行政非诉执行的受理、审查和实施等活动。
指导意义:一是检察机关履行行政非诉执行监督职能,应当发挥既监督法院公正司法又促进行政机关依法行政的双重功能,实现双赢多赢共赢。行政非诉执行监督对于促进法院依法、公正、高效履行行政非诉执行职能,促进行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,具有重要作用。检察机关对法院行政非诉执行的受理、审查和实施等各个环节开展监督,针对存在的违法情形提出检察建议,有利于促进法院依法审查行政决定、正确作出裁定并实施,防止对违法的行政决定予以强制执行,保护行政相对人的合法权益。开展行政非诉执行监督,应当注意审查行政行为的合法性,包括是否具备行政主体资格、是否明显缺乏事实根据、是否明显缺乏法律法规依据、是否损害被执行人合法权益等。对于行政行为明显违法,法院仍裁定准予执行的,检察机关应当向法院和行政机关提出检察建议予以纠正,防止被执行人合法权益受损。对于行政行为符合法律规定的,检察机关应当引导行政相对人依法履行法定义务,支持行政机关依法行政。
二是法院对行政非诉执行申请裁定遗漏请求事项的,检察机关应当依法提出检察建议予以监督。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十七条和第五十八条的规定,法院受理行政机关强制执行申请后进行书面审查,应当对行政机关提出的强制执行申请请求事项作出是否准予执行的裁定。该案中,市国土资源局向区法院申请强制执行的项目中包括强制执行13856.06元罚款,但区法院未对该请求事项予以裁定,致使罚款无法通过强制执行方式收缴,影响了行政决定的公信力。检察机关应当对法院遗漏申请事项的裁定依法提出检察建议,予以纠正。
三是检察机关应当坚持在办案中监督、在监督中办案的理念,在办理行政非诉执行监督案件过程中,注重以个案为突破口,积极开展专项活动,促进一个区域内一类问题的解决。检察机关履行行政非诉执行监督职责,应注重举一反三,深挖细查,以小见大,以点带面,针对法院行政非诉执行受理、审查和实施等各个环节存在的普遍性问题开展专项活动,实现办理一案、影响一片的监督效果。某市两级检察机关在成功办理该案的基础上,开展专项监督活动,有力推进了全市国土资源领域“执行难”等问题的解决,促进了行政管理目标的实现。市中级法院针对检察机关专项监督活动中发现的问题,在全市法院系统开展专项评查,规范了行政非诉执行活动。
(三)湖北省某县水利局申请强制执行肖某河道违法建设处罚决定监督案
基本案情:2011年9月,湖北省某县村民肖某未经许可,擅自在某水库库区(河道)管理范围内316国道某大桥下建房(房基)5间,占地面积289.8平方米。2011年11月3日,某县水利局根据《中华人民共和国水法》第六十五条作出《行政处罚决定书》,要求肖某立即停止在桥下建房的违法行为,限7日内拆除所建房屋,恢复原貌;罚款5万元;并告知肖某不服处罚决定申请复议和提起诉讼的期限,注明期满不申请复议、不起诉又不履行处罚决定,将依法申请法院强制执行。肖某在规定的期限内未履行该处罚决定,亦未申请复议或提起行政诉讼。2012年3月29日,县水利局向法院申请强制执行。2012年4月23日,县法院作出行政裁定书,裁定准予执行行政处罚决定,责令肖某履行处罚决定书确定的义务。但肖某未停止违法建设,截至2017年4月,肖某已在河道区域违法建成四层房屋,建筑面积约520平方米。
该案例主要阐明:检察机关办理行政非诉执行监督案件,应当查明行政机关对相关事项是否具有直接强制执行权,对具有直接强制执行权的行政机关向法院申请强制执行,法院不应当受理而受理的,应当依法进行监督。检察机关在履行行政非诉执行监督职责中,发现行政机关的行政行为存在违法或不当履职情形的,可以向行政机关提出检察建议。
监督过程:1.线索发现。县检察院于2017年4月通过某日报《“踢皮球”执法现象何时休?》的报道发现案件线索,依职权启动监督程序。检察机关经调查发现,肖某在河道内违法建设的行为持续多年,违反了国家河道管理规定,违法建筑物严重影响行洪、防洪安全。水利局和法院对违法建筑物未被强制拆除的原因则各执一词。法院认为,对违反水法的建筑物,水利局是法律明确授予强制执行权的行政机关,法院不能作为该案的强制执行主体。但水利局认为,其没有强制执行手段,应当由法院强制执行。
2.监督意见。检察机关审查认为:法律没有赋予水利局采取查封、扣押、冻结、划拨财产等强制执行措施的权力,对于不缴纳罚款的,水利局可以向法院申请强制执行;但根据行政强制法和水法等相关规定,水利局对于河道违法建筑物具有强行拆除的权力,不应当向法院申请强制执行。因此,水利局向法院申请执行行政处罚决定中的拆除违法建筑物部分,法院不应当受理而受理并裁定准予执行,违反法律规定。县检察院于2017年5月向县水利局提出检察建议,建议其依法强制拆除违法建筑物;同年8月向县法院提出检察建议,建议其依法履职、规范行政非诉执行案件受理等工作。
3.监督结果。县水利局收到检察建议后,立即向当地党委政府报告。在县委、县政府的大力支持下,河道违法建筑物被依法拆除。县法院收到检察建议后,回复表示今后要加强案件审查,对行政机关具有强制执行权而向法院申请强制执行的案件裁定不予受理。
指导意义:一是检察机关办理行政非诉执行监督案件,应当依法查明行政机关对相关事项是否具有直接强制执行权。我国行政强制法规定的行政强制执行,包括行政机关直接强制执行和行政机关申请法院强制执行两种类型。法律赋予某些行政机关以直接强制执行权的主要目的是提高行政效率,及时执行行政决定。如果行政机关有直接强制执行权,又向法院申请执行,不但浪费司法资源,而且容易引起相互推诿,降低行政效率。检察机关办理行政非诉执行监督案件,应当查明行政机关是否具有直接强制执行权,对具有直接强制执行权的行政机关向法院申请强制执行,法院不应当受理而受理的,应当依法进行监督。《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定,“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除……”根据上述规定,对河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物,水行政主管部门具有直接强行拆除的权力。但在该案中,水利局本应直接强制执行,却向法院申请执行,法院不应当受理而受理、不应当裁定准予执行而裁定准予执行,致使两个单位相互推诿,河道安全隐患长期得不到消除,检察机关依法提出检察建议,促进了问题的解决。
二是检察机关在履行行政非诉执行监督职责中,发现行政机关的行政行为存在违法或不当履职情形的,可以向行政机关提出检察建议。最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》第十一条规定,“人民检察院在办理案件中发现社会治理工作存在下列情形之一的,可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议:……(四)相关单位或者部门不依法及时履行职责,致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险,需要及时整改消除的;……”根据上述规定,检察机关发现行政机关向法院提出强制执行申请存在不当,怠于履行法定职责的,应当向行政机关提出检察建议。对由于行政机关违法行为致使损害持续存在甚至继续扩大的,应当更加重视,优先快速办理,促进行政执行效率提高,及时消除损害、减少损失,维护人民群众的合法权益。该案中,检察机关针对水利局怠于履职行为,依法提出检察建议,促使河道违法建筑物被拆除,保障了行洪、泄洪安全,保护了当地人民群众的生命财产安全。
*作者单位:最高人民检察院第七检察厅,本文作者还有庞远丽、贾敏。
(摘自《人民检察》2019年第19-20期合刊)
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