答好行政争议化解新命题
——最高检第三十批指导性案例解读
解决行政争议是行政诉讼制度恒久不变的使命。对于行政检察来说,化解行政争议是一个新要求、新命题。近年来,检察机关把解决行政争议作为行政检察“保护权利”和“监督权力”的结合点和落脚点,着力破解“程序空转”“案结事不了”的难题,解决了一批人民群众“急难愁盼”的身边事。
9月27日上午,最高人民检察院召开“实质性化解行政争议,为群众办实事解难题”主题新闻发布会,发布第三十批指导性案例,为检察机关行政争议实质性化解工作提供办案指导。最高检党组成员、副检察长杨春雷,最高检第七检察厅厅长张相军、副厅长张步洪及相关检察院有关负责人出席新闻发布会回答记者关切。
实质性化解行政争议,解民忧、破难题
指导性案例是检察机关办案形成的具有良好政治效果、社会效果和法律效果的司法产品,是总结检察工作经验、诠释法律精神的重要载体,具有宣传法治、教育群众和指导办案的重要价值。
“行政检察起步晚、底子薄、社会知晓度低,开展行政争议实质性化解工作时间短、经验少,尤其需要通过发布指导性案例,提炼归纳办案规则,示范指导办案实践,推动这项工作逐步实现规范化运行。”杨春雷直言,检察机关在履行行政检察监督职责中发现,一些行政案件“案结事不了、程序空转”问题突出,反复纠缠于法院是否应当受理、立案,经过一审、二审、再审,有的还要发回重审,当事人的合法正当诉求得不到重视和满足,成为人民群众反映强烈的操心事、烦心事、揪心事。
记者采访了解到,为解决行政诉讼“程序空转”问题,检察机关将实质性化解行政争议作为一项常态化工作开展,从2019年11月开展“加强行政检察监督,促进行政争议实质性化解”专项活动,到今年坚持把这项工作作为“我为群众办实事”实践活动的重要内容,持续深入开展。今年6月,中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求检察机关全面深化行政检察监督,“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了”。同时,修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》对推动实质性化解行政争议这一重要目标予以明确,增加规定实质性化解行政争议的原则、方式等内容,进一步明确行政诉讼监督案件“一案三查”的办理思路,为实现实质性化解行政争议规范化奠定了基础。
杨春雷进一步介绍说,发布这批以行政争议实质性化解为主题的指导性案例,是推动行政检察高质量发展的客观需要,有利于引领各级检察机关践行以人民为中心的思想,立足监督职能促进行政争议实质性化解,实现解民忧、破难题常态化;是指导各级检察机关积极参与社会治理的客观需要,有利于推动行政争议诉源治理与加强、创新基层社会治理相结合,从源头上促进行政机关依法行政,减少行政争议发生;是发挥法治宣传的客观需要,有利于落实“谁执法、谁普法”的要求,让老百姓以看得见的方式感受到行政检察工作的新担当、新作为,有效提升行政检察的社会知晓度和影响力,进一步增强人民群众对行政检察工作的认同。
服务保障“六稳”“六保”,为企业发展解困
“以高度政治自觉、法治自觉、检察自觉履行好各项法律监督职责,把服务‘六稳’‘六保’落实落细到实质性化解行政争议的每一个环节。”张相军表示,在检察监督、化解行政争议过程中,检察机关依法保护企业正常生产经营活动,助力巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴,积极促进基层依法治理。今年1月至9月,全国检察机关开展行政争议实质性化解服务保障“六稳”“六保”共706件。
“六稳”“六保”最重要的是稳就业、保就业,关键在于保企业。张相军补充说,在民营企业保护方面,行政争议实质性化解把让企业“活下来”“留得住”“经营得好”作为目标,努力为企业发展“松绑”解困,提供良好法治环境。
作为该批指导性案例中唯一一个行政非诉执行监督案件,山东省某包装公司及魏某安全生产违法行政非诉执行检察监督案是一起涉民营企业案件。该案申请监督人是一家残疾人职工占41.2%的民营企业。检察机关在调查核实和公开听证基础上,通过提出检察建议,依法监督法院对非诉执行依法审查和裁定,督促行政机关依法履职,仅用21天就办结该案,有效防止企业因被不当强制执行陷入困境。
对企业而言,时间不只是发展壮大的商机,也有可能是生死存亡的危机。山东省平原县检察院检察长安小刚介绍,平原县检察院建立了涉企案件优先办理机制,对涉企案件实行优先受理、逐案报备、优先办理、联动办理,最大限度避免因办案周期过长而影响企业经营的问题;建立结对联系民营企业机制;建立涉案企业定期回访机制,了解企业法律需求及运营情况,持续提供司法保障。
综合化解,在争议难点中找到突破点
检察机关与申请人“屏对屏”沟通132人次,微信交流近3000条,依托镇政府促成案涉各方历经9轮磋商,落实和解资金2044.5万元,45名申请人与案涉公司签订和解协议,127件行政诉讼系列案件得以一并化解……发布会上,王某凤等45人诉北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案引起关注。
行政争议化解的难点是争议焦点,也是突破点。北京市检察院第一分院行政检察部主任李显辉介绍说,他们努力构建与政府的良性互动关系,让镇政府对检察监督从被动配合转向主动支持,形成争议化解合力;针对申请人复杂多元的诉求和无法到京表达意见的特殊情况,办案组两次远赴山西大同开展为期10天的见面听取意见等工作,引导申请人由“不当期待”转向“合理诉求”;关注相关方利益,让“案外人”依法承担法律责任,组织各方磋商会谈和解,推动民事纠纷、行政争议一并化解,为解决民事和行政争议交织案件提供借鉴和参考。
为保证行政争议化解工作顺利开展,各地检察机关在实践中根据案情依法灵活运用监督纠正、以抗促和、公开听证、司法救助、释法说理等方式,积累了一些经验做法。例如,在姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案中,检察机关综合运用调查核实、公开听证、专家论证、司法救助,既体现法的力度,又体现法理交融的温度。
在张步洪看来,推动实质性化解行政争议,不是做“和事佬”,要遵循精准监督理念,以查清事实、辨明是非作为化解争议的基础;紧紧抓住可以协商、调处概率高的案件,加大促和力度;对依法难以满足申请人实质诉求的案件,加强释法说理促进息诉服判。
对于“老大难”问题,检察院领导带头包案是行政争议得以实质性化解“法宝”之一。此次发布的指导性案例有4件由检察院领导直接办理,其中2件由最高检领导带头办理。据悉,2019年11月至2020年12月“加强行政检察监督,促进行政争议实质性化解”专项活动期间,各级检察院领导干部包案化解行政争议2700余件,占化解案件总数的44%,有效发挥了“头雁效应”。
“办案是检察机关履行法律监督职责的基本方式。领导干部带头办案既是履行检察官职责的具体体现,也是落实中央司法责任制改革要求的应有之义。”杨春雷在采访最后表示,领导干部带头办案能够强化关键少数特别是“一把手”对行政检察的重视,推动突破制约行政争议化解的瓶颈,能起到作表率、树标杆的作用;在办案中展现的办案方式、监督理念对提升检察监督质效、推动争议化解有着重要作用,有助于促进行政争议化解;检察长到一线啃“硬骨头”案件,发挥领导干部协调对接外部资源的优势,有利于推动检察监督与党的领导、人大监督更好地对接,有利于实现检察监督与有关机关依法履职贯通融合;领导干部通过带头办理重大疑难复杂案件并总结经验,有助于发现深层次问题,并作出有针对性的决策,对推进法治建设和社会治理具有重大的推动和促进作用。
(正义网北京9月27日电)
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