检察机关预防职务犯罪工作的法律监督属性

　　正确理解和把握检察机关预防职务犯罪工作的法律监督属性，为预防职务犯罪工作科学发展提供理论支持，构建中国特色检察机关预防职务犯罪理论体系。

　　自2000年高检院设立职务犯罪预防厅，在全国检察机关全面部署开展预防职务犯罪工作以来，检察机关的预防职务犯罪工作取得了长足进展。同时，为预防职务犯罪工作科学发展提供理论支持，构建中国特色检察机关预防职务犯罪理论体系日益成为一个紧要问题。其中，预防职务犯罪工作的职能属性定位是理论体系中具有全局性、方向性、根本性的重要理论支点之一，是预防职务犯罪基础理论研究的出发点。正确理解和把握检察机关预防职务犯罪工作的法律监督属性，对新形势下积极践行“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，进一步深化预防职务犯罪工作，具有非常重要的现实和长远意义。 

　　一、预防职务犯罪是法律监督的应有之义 

　　首先，从法律监督的本源考察，预防职务犯罪与法律监督具有内在的一致性。监督的含义是“察看并督促”。中国古代设置了以御史和谏官为代表的行使监督权的制度。其主要职责就是纠察百官，防止官员违法滥权、失职渎职。御史制度也成为我国现行检察制度的历史渊源之一。因此，从这个角度说，检察权的产生是为了防止官员腐败和权力恣意，是对公权实施控制的制度设计。我国宪法和人民检察院组织法规定，人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关的法律监督，一般认为是“检察机关根据法定职责和程序，检查、督促纠正或提请制裁严重违法行为，预防违法和犯罪，以维护法制统一和司法公正的专门工作”。预防职务犯罪是结合执法办案，分析职务犯罪原因及其规律，提出防范对策和措施，以防止和遏制职务犯罪发生为目的的一种专门工作，与法律监督的精神实质和理论内涵既有历史渊源，又有本质的一致性。 

　　其次，从刑事政策的目的看，预防职务犯罪与法律监督具有目的的一致性。预防犯罪是刑事司法活动和刑事政策的根本目的。检察机关在刑事司法活动中，通过行使职务犯罪侦查、审查逮捕、刑事公诉和诉讼监督等职权，依法追诉犯罪分子的刑事责任，其目的既是对犯罪分子本人的特殊预防，也是对其他具有犯罪意图的潜在犯罪人员进行一般预防。检察机关的预防职务犯罪更侧重于一般预防，通过提出检察建议、纠正违法通知、开展警示教育、进行预防咨询等措施，是一般预防在检察监督环节的表现形式，也是实现一般预防这一刑事政策目的对检察监督的必然要求。 

　　第三，从法律渊源看，预防职务犯罪与法律监督具有法理的一致性。尽管检察机关的预防职务犯罪工作目前还缺乏具体明确的法律规范，但并不是没有可遵循的法律渊源和政策依据。1991年第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《关于加强社会治安综合治理的决定》，以立法形式对社会治安综合治理作了规定，其中也包括对贪污贿赂等职务犯罪进行综合治理的含义。目前，全国已有16个省级人大常委会作出了有关预防职务犯罪的决定和条例，对检察机关开展预防职务犯罪工作的职责任务作了明确规定。近年来，中央陆续颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008B2012年工作规划》，把预防职务犯罪纳入司法监督的范围，明确支持人民检察院依法查办和预防职务犯罪。 

　　二、预防职务犯罪属于职务犯罪监督(检察)的范畴 

　　从现有法律规定看，对职务犯罪监督(检察)一般限于职务犯罪侦查的层面，但从法律监督的性质和法律赋予检察机关对职务犯罪进行监督(检察)的目的来说，应该包括预防职务犯罪的内容。可以从以下三个方面来理解: 

　　一是对国家工作人员职务犯罪的职能管辖是检察机关开展预防职务犯罪工作的又一法理基础。刑事诉讼法第十八条第二款规定:“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查、侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。” 

　　二是预防职务犯罪与查办职务犯罪一般都是由同一机关承担。目前，采取以预防为主的反腐败措施已成为国际社会的通行战略选择。《联合国反腐败公约》不仅把预防腐败作为其首要内容，还要求各国反腐败机构采取措施，积极预防腐败。与此相对应，在反腐败机构的职权配置上，越来越多的国家采取腐败犯罪的调查权和预防权并行设立的方式。如印度尼西亚的反腐败委员会、韩国的反腐败委员会、新加坡的贪污调查局等。由于政治制度和司法体制不同，尽管国外的反腐败机构不是从法律监督的角度来理解和认识对职务犯罪的监督，但在履行反腐败职能时，大都把预防腐败作为与查办腐败并行的重要职责，由同一机关承担。因此，我国检察机关职务犯罪监督(检察)不仅包括对职务犯罪的查处，也包括对职务犯罪的预防，呈现“一体两面”的特征。 

　　三是预防职务犯罪是对职务犯罪全面监督的内容之一。职务犯罪监督是由职务犯罪侦查和预防组成的统一整体。要提高检察机关反腐败的整体效能和法律监督能力，必须对职务犯罪进行全面监督。既要加大力度，严惩职务犯罪，又要积极开展职务犯罪预防，实行查办和预防职务犯罪并重，通过侦查和预防的优化组合，形成合力，继而优化提高职务犯罪监督效能，提升反腐败实效，实现检察机关反腐败法律效果、政治效果、社会效果的有机结合和统一。 

　　三、预防职务犯罪是检察机关强化法律监督的现实需要 

　　一是开展预防职务犯罪工作是检察机关的政治责任和党性的体现。围绕党和国家大局开展工作是党对检察机关和政法机关的基本要求，这也是检察机关政治性的集中体现。就反腐败工作而言，我们经历了从严厉打击到标本兼治，再到注重预防的根本性转变。党的十七大深刻指出，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。并系统总结反腐倡廉实践经验，对新时期反腐倡廉建设作出了全面部署，提出“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针”，“以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”，强调“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。 

　　二是预防职务犯罪是发展、完善法律监督职能的重要内容，是检察机关反腐败职能发展到一定阶段的必然结果。从发展的眼光看，建国后检察机关的法律监督职能的内容、职权行使的方式和重点始终是在随着时代的发展而不断充实完善的。在监督范围上，随着时代的发展，行政诉讼法和民事诉讼法分别赋予了检察机关对行政诉讼和民事审判活动的法律监督职权。1996年修订后的刑事诉讼法增加了对公安机关的立案活动的监督权，进一步明确和细化了对侦查、审判、执行等刑事诉讼的监督。在工作重点上，也从20世纪80年代的严厉打击严重刑事犯罪，90年代的积极开展反腐败斗争，严惩职务犯罪，到近年来大力加强诉讼监督。职务犯罪是最典型、最集中、最严重的腐败现象，人民群众对此深恶痛绝，要求遏制职务犯罪的呼声强烈。不仅要求检察机关加大惩治力度，更要求将法律监督关口前移，做好预防工作，从源头上减少职务犯罪的发生。目前，检察机关在查办和预防职务犯罪上，还存在“一条腿长、一条腿短”的现象，必须适应人民的期待和形势的发展，实现“惩治于既然”与“防患于未然”的统一，更有效地履行反腐败职能。 

　　三是预防职务犯罪是惩治和预防腐败体系建设的重要推力，具有不可替代的作用。从广义上讲，预防职务犯罪是一项复杂的社会系统工程，是包括检察机关在内的各个部门的共同职责。但这并不意味着检察机关的预防职务犯罪职能可以被代替、弱化，而是恰恰需要强化检察机关的职务犯罪预防，发挥其功能作用。与其他部门的自身预防相比，检察机关的职务犯罪预防具有独特的优势和不可替代的作用。正如曹建明检察长所指出，检察机关承担着侦查、决定逮捕和起诉职务犯罪等执法办案职责，对职务犯罪症结、特点有比较准确的把握，对犯罪分子的堕落过程有比较直接的了解，对引发犯罪的体制机制制度问题有比较深刻的认识，这是检察机关开展预防职务犯罪工作的职能优势。近年来，全国已有11个省、350个地市、2406个县区建立了党委领导下的预防职务犯罪领导体制，检察预防以实际成效赢得了党委、人大、政府和社会各界的充分肯定。 

　　总之，检察机关的预防职务犯罪工作与法律监督职能密不可分，是法律监督职能的重要内容，也是检察机关履行法律监督职责的重要方式。这也决定了检察机关预防职务犯罪工作必须立足于法律监督职能，结合执法办案开展，而不能脱离、超越法律监督职能之外。只有这样，才能实现检察预防工作的科学、健康、长远发展。 

　　(作者单位:最高人民检察院职务犯罪预防厅)