关于深化检察体制改革的几点看法

　　司法制度是社会公平正义的重要保障。中国的司法制度，深深扎根在中国广袤的沃土。随着我国民主法治进程加快推进，新形势、新任务、新期待推动司法体制机制改革不断开拓向前。但毋庸讳言，老百姓反映强烈的司法腐败、司法不公、司法效率不高、司法不独立等问题仍未得到根本解决。“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度” 党的十七大从建设社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度，为深化司法体制改革提出了新要求，对今后的司法改革指出了明确方向，笔者现就未来的检察改革谈谈自己的想法。

　　一、检察改革的宏观路线

　　首先，应当看到，过去的检察改革尽管成就斐然。但纵观我国整体的司法改革，由于缺乏统一的改革规划以及明确的改革步骤，以致以部门为条块推进的检察改革的具体措施在某些方面难以凑效。目前活跃于检察改革前台的地方“检察改革”大多聚焦于具体的诉讼程序，突破现行法律规定的屡有可见，如某地检察机关在辖区内自行制定试行“诉辩交易规则”。这种违反法制统一性原则的“越权改革”不仅难以保证其成果的实现，而且此举的随意性与法制应有的稳定性更是格格不人，这对法律的公信力将产生不可忽视的负面影响。

　　其次，必须看到，我国的检察改革必然面临着检察机关与审判机关、立法机关、行政机关之间的资源和权力的再分配。检察改革和我国某些行政部门业已成功进行的内部行政管理改革不同，它是一项庞大的系统工程，涉及到立法、司法、执法的方方面面，检察改革不可避免地引起与前述诸多机关因权力重新分配而产生利益冲突，从而导致检察机关的改革举措由于得不到相应机关的配合而难以有效施行。如许多地方检察机关的公诉部门目前正在试行的“量刑建议权”改革，就会引起审判机关认为量刑建议是否侵犯了审判权的争议。此类问题的解决，往往取决于检察机关的领导和当地公安机关、审判机关领导个人的感情，否则检察机关的某些改革会因失去公安机关、审判机关的配合而无法施行。

　　再次，在现行的国家体制下，检察机关赖以运作的全部资源，即人、财、物均来源于司法体制以外。这种资源的供给状态在相当程度上取决于同级权力机关和行政机关所能够提供的实际条件以及检察机关与同级权力机关和行政机关之间的相互磋商。让检察改革略显尴尬的是，在检察资源的取得上，很多时候也是由于当地检察机关领导与当地行政机关领导们之间的私交而取得，并非是靠制度保障发挥作用。

　　解决上述诸多问题，笔者认为当务之急必须把检察改革置于统一司法改革整体之中，在诸多机关协调一致中统一推进检察改革。也就是说，必须尽快结束最高人民检察院、最高人民法院各自为战的司法改革现状，必须尽快结束司法机关与立法机关、行政机关在司法改革步骤上不尽协调的现象，而应由一个强有力的领导机构和工作机构来组织、协调和推动司法改革。结合我国国情，在具体方案上，笔者建议可考虑在全国人大常委会内成立统一的全国司法改革委员会，并在该委员会下设立专家咨询委员会，其成员由著名法学专家、资深法官、检察官和律师组成。在具体职能上，新的司法改革领导机构不但要担负统一组织、领导和规划司法改革的任务，更要发挥其在国家机构中的强势地位，以有效的手段来监督司法机关与立法机关、行政机关之间以及司法机关相互之间的改革措施，协调其相互统一，切实可行，并确保各个权力主体在权力调整过程中能顺利地完成转换，从而推动司法改革最终目标实现。

　　二、检察制度改革的具体内容

　　(一)建立健全符合司法专业特点的检察官管理制度。

　　根据《检察官法》的要求，初任检察官必须通过全国统一的司法考试后才可取得任职资格。但在换届选举中，各级检察院的检察长、副检察长的任职却没有严格执行这一规定。有的是由其它政法部门调任的，还有的是从行政机关直接调任的，其中有的人甚至根本没有从事过政法工作也不具备法律专业知识。这种外行领导内行的不合理选任机制，既削弱了法律的尊严，也严重挫伤了广大检察干警的工作积极性。笔者建议，改革检察机关的现行人事管理制度，实行检察官、书记员、司法警察、司法行政人员分类管理，取消检察官的行政职级，将检察官的待遇和检察官等级挂钩。建立检察官定期培训制度，在有条件的省级检察院都要设立检察官培训学院，除每年相对集中时间以地级市院为单位对检察官进行岗位培训外，每隔五年要对检察官进行半年期的集中培训。要严把检察官的入口关，检察官的任命由本院检察长提名报上级检察机关批准，逐步建立上级检察院的检察官从下级检察院选任机制。明确规定从具有检察官任职资格的人员中选任各级检察院的检察长、副检察长，经上级检察院审核后，报同级人大批准。同时，疏通检察人员的出口，对不符合检察官任职资格的人员，经考核不适合从事检察工作的人员坚决分流、淘汰出检察机关。

　　(二)实行检察系统内的上下级垂直管理。

　　虽然检察机关的上下级之间是领导关系，但现行检察机关的设立是和行政区划管理相一致的，检察机关的管理也实行分级管理，各级检察机关的党组织受同级地方党委领导，检察官由同级人大及其常委会选举和任免，归同级党委及其组织部门管理，检察机关赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。这种对检察机关在人、财、物上的分级管理，不可否认地制约着检察改革的步伐。这种管理体制的弊端是显而易见的:首先，分级管理易导致司法权力地方化，是滋生司法活动中的地方保护主义的温床。检察机关在赖以运转的司法资源的配置上都有求于当地党委、政府，如此，检察权的行使受制于地方就在所难免了。其次，分级管理破坏了国家法制的统一。从法治运行理论来讲，司法受制于行政的一大恶果，就是令司法官员在缺乏必要保障的司法环境下被动地违反了威严的法律，司法权力地方化。造成了就国家而言，检察官只知有地方，不知有中央;就地方而言，检察官只知服从地方利益的“大局”，而不知服从宪法和法律这个“大局”。再次，分级管理导致了检察机关司法运作的“泛行政化”。对检察机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调人员，文明机关创建要积极参加，甚至招商引资任务也要完成等等，地方上一些与检察工作无关的种种活动使得检察机关疲于应付。还有某些地方政府也“当仁不让”的将检察工作纳入到政府管理之下，报刊有时出现某某市长对检察工作下达指示的报道，这岂不有违我国宪法“一府两院”体制的规定。从法治的要求讲，检察官等司法官员的上帝只能是法律。特别要提出的是，现行体制导致检察机关查处贪污、贿赂等案件中，时时受到来自地方的各种干扰，给依法独立行使检察权带来人为的困难。为革除上述诸多弊端，笔者建议检察机关应当实行检察系统内的垂直管理。由于我国幅员辽阔，可以先试行省级以下的垂直管理。同时，为区别各地区级市院和县级市院的名称，建议地级市院改称为某某省院某市分院。这里，还必须澄清一个问题，实行垂直管理，不是不坚持党的领导，更不是闹司法独立。实行垂直管理后，下级检察机关的党组织服从上级检察机关的党组织领导，最高检察机关的党组织统一服从党中央的领导。这是在遵循司法管理规律的同时切实加强党对司法机关领导的最好体现。在中国的检察史上，从1949年12月制定的《最高人民检察署试行组织条例》规定的垂直管理，到1951年9月通过的《地方各级人民检察署组织通则》规定的双重管理，到1954年《人民检察院组织法》重新规定的垂直管理，再到1978年恢复重建后现行《人民检察院组织法》规定的双重领导。可见，检察机关垂直管理制度并不是今天的独创，笔者认为，垂直管理遵循了司法公正运行的客观规律，适应今天司法改革发展的需要。此外，实行垂直管理后，多年制约检察工作发展的检察经费的问题，也将随着经费由地方财政、中央财政统一支付而迎刃而解。

　　(三)建立规范、高效的主诉(办)检察官制度

　　主诉(办)检察官制度从试行至今已三年有余，但直到高检院在全国推广，也是在没有修订《人民检察院组织法》的“尴尬违法”情况下推行的。各地在试行过程中的一些规定、做法也不尽一致。本来实行主诉(办)检察官制度是为了改变过去那种审批制、请示制、检察委员会制等“泛行政化”的运作机制，以便真正建立责权利统一的检察官办案机制，充分保障检察官依法独立行使检察权，提高诉讼效率。但在具体实施过程中，由于主诉(办)检察官的责权利没有充分规范明确。在办案过程中出现了两种不正常现象:一是遇有复杂疑难案件，主诉(办)检察官怕承担责任，经主诉(办)检察官讨论后，再提请主诉(办)检察官会议讨论，不能决定的再提交科室讨论，最后，往往还要提交检察委员会讨论，如此做法反而由过去的三级办案增加为四级办案，影响了办案效率，有违改革的初衷。据统计，某市院去年主诉检察官办案组直接决定起诉的案件，仅占全部办案数的12%。二是由于放权主诉检察官，又带来某些主诉(办)检察官滥用手中的权力，放纵犯罪，滋生司法腐败。

　　综上所述，笔者建议:

　　第一,建立职业公诉人制度

　　要把主诉检察官制度引向深入，提高主诉检察官综合素质，保持队伍的稳定性和战斗力，必须实行专业化。而在原有的制度下，对主诉检察官的管理因袭长期以来固有的行政管理模式，这种模式培养和强化了“官本位”的思想，使一些检察官把行政职务的晋升看作是体现工作业绩和人生价值的惟一标志，而主诉检察官的提拔晋升只有通过行政途径，但行政职位的有限性导致一部分担任主诉检察官时间较长的同志，不能被提拔为部门领导，职级的晋升之门已经关闭，遏制了他们在公诉岗位上的积极进取，加上主诉检察官多年来一直超负荷工作，办案压力大，出庭风险大，导致一些公诉骨干人才有流动意向，造成主诉检察官队伍不稳定，使主诉检察官持续发展动力不足，综合素质下降，不利于精英公诉群体的形成。因此实行公诉人专业化制度意义重大，它是深化主诉检察官制度的客观需要，也是深化检察制度改革的一项重要内容。职业公诉人是指在检察长的领导下，在检察机关内部承担公诉工作职责，享有一定权利并承担相应的义务，具有相应级别，能够相对独立地行使检察职权并具有较高待遇，长期从事公诉工作的主诉检察官。其内涵包括以下三个方面：1．职业公诉人必须服从检察长的指令。2．职业公诉人具有一定的级别，在政治上和工作上给予优厚的待遇，能相对独立的行使检察权。3．从事公诉工作的长期性，将公诉工作作为自己长期的固定职业，具有一定的稳定性，非由规定的事由及预设程序不得改变这一身份。职业公诉人不再担任任何行政职务，以公诉为终身职业，就能够一心一意钻研公诉业务，认真履行法律赋予的公诉职责，能从根本上解决当前公诉队伍不稳定，整体素质不高的问题，真正落实主诉检察官的权利、义务、责任的统一，从而在检察机关内部建立一支业务精通、政治过硬、能言善辩的专业化、精英化、高素质的公诉队伍。

　　第二,赋予主诉检察官批捕权

　　随着改革开放和社会主义市场经济的建立，特别是刑事诉讼法修改后，现行刑事检察工作机制的弊端日益突出。审查批捕、审查起诉分立的格局割裂了侦查与起诉的内在联系，起诉的证据要求不能贯彻到侦查阶段收集证据工作中,导致庭审中指控不力。尤其是公安机关实行“侦审合一”的改革后，预审把关不严，侦查人员在重实体轻程序观念的影响下，证据意识差，常以是否破案为标准来处理刑事案件。而主诉检察官在公安机关移送起诉前无法提前介入案件，不能按照审判的要求指导公安侦查人员取证，从而影响了出庭公诉证据锁链的构建。为了克服上述弊端，应实行“一竿子到底”捕诉合一的办案机制，赋予主诉检察官以批捕权。其优越性体现在以下几个方面：

　　1、在理论层面上，捕诉合一符合诉讼规律现行刑事诉讼法所构建的控辩双方对抗、法官居中裁判的庭审模式，突出了公诉机关证明犯罪的责任。如果指控不力，法院可以作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。因此，与公诉机关同为控方的侦查机关必须确立审判前所进行的一切诉讼活动为庭审服务、庭审是中心的诉讼观念。这一理念要求在诉讼中，侦查权应当为公诉权服务，公诉人应该主导整个审前程序，侦查与公诉在证据方面必须保持高度一致,这是抗辩式庭审模式的必然要求,也是它存在的前提条件。所以,主诉检察官应全面介入审前程序,指导、监督侦查机关的调查取证，以充分实现节省司法资源，提高侦查、公诉和庭审效率为宗旨的司法价值取向。

　　2、在操作层面上，捕诉合一有利于协调诉侦关系，形成合力，从重从快打击刑事犯罪由主诉检察官来审查批捕，对于那些符合逮捕条件尚不具备起诉条件的案件，在作出批捕决定后，同时以审判的标准，列出补充侦查提纲，交由侦查部门在执行逮捕后继续收集、完善证据材料，以充分发挥逮捕羁押期限的作用。

　　3、从发展的角度看，捕诉合一符合检察改革的方向。检察改革的要求就是“还权检察官”，强调检察官的独立性，调动检察人员的积极性、主动性和创造性，合理配置检察权，以建立责任明确、高效廉洁、符合诉讼规律的办案机制。从这一检察改革的方向看,现行的将同为刑事检察权的批捕权与公诉权交由不同的检察官行使的做法,不符合精简、效能、科学合理的检察机构改革原则。因此，应当继续深化主诉检察官制度的改革，将批捕权赋予政治素质高、业务能力强的主诉检察官行使，并承担相应的后果，形成谁批捕谁主诉的办案机制，为主诉检察官引导侦查，使侦查活动为公诉活动服务的新型检警关系的形成创造条件。

　　(四) 强化监督制度。

　　在我国，从形式上看，对检察权的监督比较完备。内部有纪检监督，各部门因诉讼“流程”而形成的监督等，外部有人大监督、新闻媒体监督、群众监督等多种形式，但往往都缺乏制度保障和规范，不能形成合力。笔者认为，尤其在内部监督上，各级检察院的纪检监察部门都应当作为上级检察院的派出机构，其工作人员的人事关系、工资关系以及住房、医疗等福利待遇完全与其所在的检察院脱钩，其工作重心应以受理和查处各个方面对检察机关和检察人员的举报投诉为主，切实发挥纪检监察在遏制检察机关的腐败现象，防止发生法律监督权滥用中的作用。在外部监督上，要制度化、具体化、规范化，如对舆论监督的规范,主要体现在l)应当保证记者对公开审判案件的知情权，为其提供比较客观的信息，避免从其被告人或受害人处获取“一面之词”，影响报道的真实性、客观性。(2)应当制定(新闻法》，规范记者对案件的报道，要求其不应加入个人主观判断或煽动性、诱导性内容。(3)对于舆论监督介入诉讼阶段的时间也应有明确规定，以避免带来负面影响。

　　(五)关于检察机关的内部机构设置

　　1.精简机构，提高效率

　　建议将检察机关的现有内设机构分为综合部门(含现在的办公室、政工、装备、研究室、技术)、刑事检察部门(含审查批捕、审查起诉)、侦查部门(含反贪、渎职侵权)、诉讼监督部门(含民行、监所)四个部门。每个部门根据职能划分为若干主诉(办)检察官小组。

　　2.进一步改革和完善检察委员会制度

　　检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的一个重要内容,没有可资参照或者借鉴的模式。在坚定我国现阶段检察委员会制度具有优越性信念的前提下,要认真研究检察委员会工作中出现的新情况、新问题,坚持依法、合理、高效原则,科学选择改革的路径,不断健全、完善检察委员会制度,将检察委员会建设成为富有权威、高效率的、民主科学的决策机构,推动检察工作全面深入开展。

　　① 进一步规范议事规则,提高检察委员会决策的民主性。

　　民主集中制是人民检察院的根本组织原则,是检察委员会制度的灵魂。改革、完善检察委员会制度的首要目标即是为了更好地坚持民主集中制原则,提高检察委员会决策的民主性。可从规范、完善检察委员会议事规则入手,贯彻民主集中制原则。一是完善检察委员会发言次序。一般应按以下次序发表意见:负责议案实体性审查的专职委员或检察委员会办事机构负责人、不担任院领导职务的委员、担任院领导职务的委员、列席人员,检察长最后发言并对讨论情况进行总结归纳。二是规范表决程序。委员审议后对议案的表决,可采取书面表决、举手表决、电子表决等方式进行,按照少数服从多数的原则,检察长或其他会议主持人应统计并宣布表决结果。委员意见分歧较大的,依照《组织条例》第十四条规定处理。三是规范列席制。检察委员会审议有关议题时,可邀请本院及下级院的相关人员列席,便于委员充分听取本院相关部门和下级院承办人员的意见,保证决策的民主性。四是引进专家咨询机制。对争议较大或专业性较强的议案,会前召开专家咨询委员会或个别咨询,征求专家意见,提高检察委员会决策的科学性。

　　② 进一步改善委员结构,提高检察委员会决策的权威性

　　检察委员会决策的权威性在很大程度上体现于委员业务素质的专家化。要树立委员在业务工作中的权威地位,首先应扭转目前检察委员会委员与检察院行政职务挂钩的传统模式。其次,明确规定各级院检察委员会的人员组成结构及任期,规定各业务部门负责人以及符合条件的资深检察官和优秀检察官可以担任委员。第三,明确规定委员的更换条件和程序,委员具有检察官法第十四条规定之情形被免除检察官职务的,由本院检察长建议,按照任免程序更换。第四,明确规定检察委员会专职委员的任职条件、任期、职责、考核等制度,充分发挥专职委员的作用。

　　③ 进一步完善工作机制,增强检察委员会的司法属性

　　要按照司法规律和办案规律的要求,进一步改革和规范检察委员会议事程序和工作制度:其一,赋予专职委员或办事机构对议案的实体性审查权,增强检察委员会决策的亲历性。其二,完善议案标准。规定承办部门应将审查起诉阶段听取被害人、犯罪嫌疑人及其委托的人员意见的情况,作为专项写进议案。其三,细化委员回避程序,增强其可操作性。其四,完善督办落实机制,保证检察委员会决定得以切实执行。其五,健全检察委员会决定的复议制度,体现司法活动的可救济性,增强检察委员会的权威性和公信度。

　　④ 建立健全监督考核机制,完善检察委员会工作责任制。

　　尝试建立相互配套的检察委员会监督考核机制,健全检察委员会工作责任制。首先,可实行委员定期述职报告制度。委员每年度将个人履行职责情况向检察长和检察委员会报告或向全体检察官通报,接受领导和群众的监督。其次,还要进一步完善岗位目标。理顺上下级院检察委员会、下级院检察委员会与上级院业务部门、主办(诉)检察官与部门负责人、分管检察长和检察委员会之间的责任关系,明确界定各岗位职责目标,增强委员及相关人员责任意识,提高工作效能,增强检察委员会活力。

　　⑤ 进一步加强办事机构建设,提升服务水平和参谋质量。

　　按照高检院领导对检察委员会办事机构提出的“着力在提高水平、提高质量、提高效率上下功夫”的要求,要进一步规范和加强检察委员会办事机构建设。一是加强办事机构组织建设,统一机构设置,强化上级院的业务指导。二是进一步规范职责范围,界定与专职委员的职能衔接与协调,积极配合专职委员做好议案的实体性审查工作。三是提高素质,发挥程序过滤职责,确保检察委员会议大事,解决带有根本性和全局性的重大问题。四是加强督办落实工作和检察委员会工作总结,保证检察委员会决定的权威,完善检委会制度。五是建立案例指导机制,发挥检委会决定案件的指导作用。

　　3.在检察机关内部增设专门的违宪审查机构。

　　随着我国法治进程的进一步加快，为监督宪法的有效实施，开展违宪审查势在必行。检察机关是国家的专门法律监督机关，不能把检察机关的法律监督仅仅误以为是侦查监督和审判监督。行使法律监督职能的关键是对各类违宪行为开展审查，不仅对破坏我国民主选举制度、侵犯公民民主权利等违宪行为进行审查;对同级行政机关出台的法规、条例、行政执法行为、增设、精简机构的行为的合宪性开展审查。审查的方式包括调卷、听证、检察建议、提起诉讼等，审查的结果向同级人大报告后责令纠正。与此同时，取消现行政府的法制局审查政府行为合法性的职能，因为按照监督制约理论，下级往往无法有效制约上级的行为。

　　综上所述，我国的检察改革需要更为充分的理论准备，需要和整个司法改革统一协调进行，这样，才能使检察改革达到革故鼎新的目的，建立公正、高效与权威的检察机制，早日实现中央提出的司法改革目标。（作者单位：山东滨州滨城区检察院）