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杨春雷:深化层级负责制 确保公诉权准确行使
时间:2010-08-02 09:13  作者:杨春雷  新闻来源:检察日报

  层级负责制是检察机关公诉部门基本的办案机制,即刑事案件进入审查起诉环节,由承办人审查,公诉部门负责人审核,分管检察长把关的制度。这种机制对保证案件质量、制约权力滥用发挥着重要的保障作用。但在实际运行中,常因权责不明而导致公诉部门负责人,特别是分管检察长的审核把关流于形式。高检院提出,案件承办人、公诉部门负责人、分管检察长对案件的事实证据、定性、适用法律以及诉或不诉意见负全部责任,其中承办人侧重于对事实证据负责,部门负责人侧重于对关键性证据、承办人提出的问题和是否起诉等意见负责,分管检察长侧重于对部门负责人提出的问题和是否起诉等决定负责。层级负责制明晰了承办人、部门负责人、分管检察长的层级权利和责任,既是对检察权本质属性的积极实践,也是深化公诉办案责任制的重大举措和客观公正处理案件的制度性保障,符合检察权的司法属性和公诉权的运行规律。 

  我国检察权是宪法规定的、与行政权和审判权相并列的一项国家公权力,其本质是法律监督权,具有司法性和程序性特征。检察权表现为外部关系的独立性,内部关系的整体性或统一性,即对外依法独立行使检察权,不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉,对内上下级检察机关之间是领导与被领导的关系,每个检察院内部实行检察委员会民主集中制基础上的检察长负责制,每位检察官在履行职责时均代表整个检察院,而非检察官自身。检察权的这种整体性不仅体现在整体检察工作中,也体现在每一件具体案件中,因行使检察权而产生的责任均呈现为整体责任而非个人责任。因此,检察权的具体运行,既要体现承办人的相对独立性,又要强调内部各职能环节的监督制约和层级上的审核把关作用,从而实现内部各职能环节和层级之间的权责一致,确保检察权依法准确行使。可以说层级负责制既是检察权运行中独立性和整体性相统一的集中体现,又是实现检察官的职能、检察机关与检察权性质相统一的重要制度保障。深化层级负责制的具体内容,不仅强化了检察权的司法属性,也为从微观层面探索司法改革指明了方向。 

  公诉权是检察权中司法属性最突出的核心职能之一,作为现代检察官制度赖以产生的公诉权,缘于对法官和警察的制约,是为防止司法滥权而设立的。公诉权的行使过程,既是履行指控犯罪与法律监督职能的过程,也是保障人权、防止司法权滥用的过程。公诉具有控诉和监督双重功能,其权力运行体现为在诉讼活动的特定阶段所具有的审查性、评判性和相对终结性的特征,审查与判断是其职能的主要表现形式。但这种制度因欠缺审级制度及合议制度,其产生伊始就面临着如何防范自身恣意与滥权问题。为防止发生恣意与滥权,我国刑事诉讼法明确规定,公诉权依法专由检察机关统一行使,检察机关作为一个整体统一行使公诉权,在行使具体公诉权时,体现检察一体化原则,即下级院服从上级院,检察官服从检察长的统一指挥。并为保证公诉权的正确行使,依据检察一体化原则,在赋予办案人一定的独立性和主体性的同时,建立了层级审核把关制度。科学划定公诉办案责任,深化层级负责制,是在突出检察官办案主体性作用的基础上,从公平公正角度强化部门负责人和分管检察长的领导责任,分别赋予承办人、部门负责人、分管检察长对案件事实、证据和适用法律作出独立判断的权力,这种独立判断的权力是国家司法权(检察权)的一部分,体现了检察权运作过程中的程序性要求,即先由承办人审查、再由部门负责人审核、最后由分管检察长把关,完全契合现代司法的运行规律和内在要求。 

  深化层级负责制是检察官客观义务的必然要求。检察官的客观义务是基于客观中立的原则立场,致力于发现案件事实真相,旨在维护法律公平正义的价值追求。要求检察官参与刑事诉讼活动,站在客观中立的立场,既要追究犯罪人的刑事责任,也要保障无罪的人不受追究;既要注意对被追诉人不利的情况,也要注意对被追诉人有利的情况,还要保障被害人的当事人地位,全面收集证据、审查案件、适用法律和进行诉讼活动。但从认识论的角度,人的认识是有局限性的,司法判断作为人的主观推理活动的一种,有其自身的逻辑规律。检察官依据法律,基于对事实和证据的审查和判断得出结论,其推理过程融合了自身经验、常识、良知以及理性甚至是偏见。检察官据此对案件作出的诉与不诉的结论并不一定经得起考验。因此,强调部门负责人和分管检察长的责任,使其从宏观层面上对关键性问题进行把关,能够发现承办人忽略的问题或者纠正承办人带有个人倾向的观点,更有利于对案件事实、证据作出准确判断,从而得出谨慎的处理结论。 

  深化层级负责制,明晰不同层级的责任,更有利于责任的界定和追究。“责任”,既是指具体的工作职责,也是指不认真履行工作职责所应承担的不利后果。划分承办人、公诉部门负责人、分管检察长的三级责任,首先明确了各自的责任内容:承办人侧重于对事实证据负责,部门负责人侧重于对关键性证据、承办人提出的问题和是否起诉等意见负责,分管检察长侧重于对部门负责人提出的问题和是否起诉等决定负责;其次对于案件出现重大瑕疵或错案时的责任追究也予以了明确,承办人对案件中的问题未予发现,或虽已发现但未引起重视,因而案件出现重大瑕疵或错案的,承办人负主要责任;部门负责人、分管检察长对下属提出的问题未予重视,或对是否起诉等决定不认真审查把关,因而造成案件出现重大瑕疵或错案的,部门负责人或分管检察长负主要责任。这种责任内容的明确和责任追究范围的确定,突出强调部门负责人和分管检察长在业务上应承担的责任,不仅要在形式上“核”,还要在实质上进行“审”,以切实发挥业务上的把关作用;同时也是淡化以往案件出现重大瑕疵或错案时概括的“领导责任”,而使责任追究时领导应负的责任更加具体、明确。 

  科学划定公诉办案责任,深化层级负责制,作为最高人民检察院着力打造更加符合司法工作规律和公诉业务特点的权责一致的公诉办案责任体系,健全完善办案责任追究机制,确保公诉权正确行使的一项重大举措,如何落到实处,是当前公诉部门一项重大而又紧迫的任务。结合黑龙江省检察机关公诉部门近年来的做法和体会,我们认为,应从以下几个方面着力抓好落实。 

  一是完善公诉业务管理制度,确保层级负责制的落实。一项制度的落实,往往需要其他制度的支撑。科学、规范的公诉业务管理制度,不仅能够提高案件质量和办案效率,也是落实承办人、部门负责人、分管检察长层级负责制的重要保障。公诉部门应从规范办案流程入手,在受理案件、审查起诉、不起诉、出庭公诉、裁判审查等一系列环节,结合本部门工作实际,对《人民检察院公诉工作操作规程》进一步细化,确立相关的案件审查制度、案件讨论制度、部门负责人和主管检察长审核把关制度、案件评查制度和责任倒查追究制度,明确每个环节的承办人、部门负责人、分管检察长的具体职责内容,准确界定承办人、公诉部门负责人、分管检察长、检察委员会之间的关系,使公诉业务流程管理更加规范,各层级的职责和相互关系更加明确。 

  二是建立奖惩机制,强化督促落实。层级负责制能否得到有效落实,关键看保障层级负责制运行的各项配套措施、制度是否真正发挥作用。我们认为,应建立部门负责人和分管检察长办案出庭激励机制。部门负责人和分管检察长,不仅要参加公诉部门的案件讨论,也要承担一定的办案出庭工作,以充分体现出主管人员的业务素质和把关作用。在案件评查基础上严格责任倒查和追究制度,抓好公诉环节的自查和评查工作,除了对无罪案件、起诉错误案件、不起诉错误案件、引发涉检信访的案件等重点案件进行评查外,每年省级院还应按各分市院年公诉案件量10%至15%的比例,定期组织人员进行抽查,对因公诉部门负责人或分管检察长把关不严造成起诉(不起诉)质量不高或起诉(不起诉)错误的,作为衡量案件质量的指标之一,纳入日常考评。对于案件评查中发现的问题,本着有错必纠的原则,抓好跟踪解决和落实,不仅要把评查的结果记入相关人员的执法档案。对存在问题的案件,按照“谁办案谁负责,谁决定谁负责”的精神,分清层级责任,分别给予相应的惩戒措施。 

  三是提高职业能力,加强业务保障。深化层级负责制的关键因素是人的素质。因此,公诉队伍的职业能力和业务保障不可忽视。公诉部门负责人和分管检察长要做好表率,带头学习最新法律法规和司法解释,深入推进学习培训和岗位练兵活动,把刑事司法活动的最新要求体现在审查起诉、出庭公诉、诉讼监督等环节。省级院和分市院可在全员培训基础上,有针对性地对基层公诉部门办案人、部门负责人、分管检察长开展分类培训。通过开展业务竞赛、观摩庭、考核庭、优秀诉讼监督案件评选等活动,提升公诉人的业务技能。 

  (作者为黑龙江省人民检察院副检察长)

责任编辑:马雷
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