柳建华:检察委员会制度改革初探

　　加强检察委员会建设，改革检察委员会工作是检察改革的重要组成部分，对于提高检察委员会的议事能力和工作效率，坚持科学民主决策，保证依法正确行使检察权具有重要意义。如何采取科学的、民主的运作方式以保证检委会作出符合实际的决策，笔者结合工作实际浅谈几点看法。 

　　检察委员会市人民检察院的法定专门机构，是根据《人民检察院组织法》的规定，在各级人民检察院设立的，在检察长的主持下检察业务核心决策议事机构。检察委员会制度作为一项具有中国特色的检察制度，加强检察委员会建设、改进检察委员会工作也是检察改革的重要组成部分，对保证依法正确行使检察权具有重要意义。本文试从基层检察院的现状出发，就检察委员会制度目前存在较为普遍的问题进行分析，以期找出改善检察委员会制度的对策。 

　　一、基层检察院检察委员会运行现状及存在问题 

　　近年来，在高检院的决策领导下，基层检察院对检察委员会制度进行了改革，取得了一定实效，检察委员会工作正逐步走向规范化，各项规章制度得到建立，检委会议事规则得到进一步完善，委员组成结构也日趋合理化。但改革实效尚未达到预期目标，检察委员会作用的发挥程度离理想目标仍有很大的距离，其在运行中仍然有不少问题亟待解决。具体问题如下： 

　　（一）、检察委员会定位不够明确。检委会的决策层次和功能被普遍地弱化。根据《人民检察院组织法》的规定，检察委员会的任务是在检察长的主持下，讨论决定检察机关办理的重大案件和其他重要问题。然而在实践中检委会通常被降格为一个专事讨论案件的事务性机构，除了案件以外的其它重大事项一般都拿到党组会上去研究决定。混淆了职能范围，使检委会对检察业务的全面决策权得不到充分体现。 

　　（二）、委员组成结构不尽合理。目前基层检察委员会从全国范围来看，年龄结构、文化结构以及业务素质结构皆不尽合理，表现为年龄偏高，文化程度偏度，业务素质不强，究其原因，行政化色彩过浓，专业性不强。检委会委员通常由党组成员加各部门负责人组成，在一些地区更是把检委会委员视为一种政治待遇，注重职务、级别和资历，忽视业务素质和议事能力，委员任职“终身制”，不注重选拔和筛选，一些优秀的业务骨干吸收不进来，一些能力较差的委员淘汰不出去。 

　　（三）、运行制度不尽全面。考核机制、监督机制缺位。由于建委会是集体讨论集体决策，检委会是一个集体决策机构，所谓集体决策集体负责，往往导致无人负责。在实践中缺乏必要的监督机制以及责任追究制度。案件决定错了，由国家出面赔偿，而参与决策者却若无其事，这种检委会委员享有的参预决策的权利与相应的决策风险责任的严重脱节，易导致个别委员责任心不强，发言随意。 

　　（四）、议事规则不尽完善。从检委会议事方式看，基层院检委会议事普遍带有行政化色彩，检察长作用过于突出，议事过程不够透明，缺乏制约和监督，当事人无法知晓，社会公众也无从参与，其外在表现是“暗箱操作”，重实体公正而轻程序公正。从检委会的召集看，基层检委会的召开往往具有临时性、随意性；绝大多数是有关科室和个人就重大案件和事项申请检委会，经检察长批准再召开，不定期，具有被动性。从议事程序看，就重大案件讨论而言，鉴于检委会召开往往是临时召集，委员们事先对要讨论的案件一无所知，或者一知半解，对案件事实和基本证据的了解仅仅来自会上承办人几分钟的发言，这难以保证决策的质量。 

　　二、针对以上几个问题，本文试提出以下几项对策，以供参考： 

　　（一）、明确检委会的定位，贯彻落实检察委员会作为检察机关最高决策机构的法律地位。检委会不仅是重大疑难案件的决策机构，同时也检察工作中重大事项的决策机构，地位不可动摇。将检委会与党组会、院务会的职能作明确划分，不可相互混淆。使检委会真正能够承担检察业务研讨和决策职能，依法稳定高效的实行检察权。 

　　（二）、改革检委会委员组成结构。 

　　1、建立检委会委员任职资格制，设置一定的任职条件，如明确规定检察委员会委员的学历、办案年限、办案数量、理论水平及道德修养等，废除“终身制”，可竞争上岗，通过民主推荐、考试考核等方式，吸收一定比例的、具有较高的法律水平和较强的议事能力的检察官进入检委会，改变检委会委员选任上的行政化色彩。在遇到特别疑难复杂或者专业性较强案件时，也可聘请“外援”，邀请有关专家列席会议提供专业指导和意见。 

　　2、定期对检委会委员进行学习培训，更新知识，提高其业务水平和相关综合素质，切实提高检委会决策水平，促进检察工作的提高。 

　　（三）健全检委会运行机制。 

　　1、对检委会委员权责做出明确规定，赋予检委会委员应有的权力，如对重大案件的讨论决定和督办权，对各项检察业务工作的指导督查权、对各类案件的质量的审查权，以及相应的处分权，以保障检察委员会委员有效行使其职权，并明确其承担的义务，如依法对重大案件进行审查和讨论，对其发表的意见负责等，以防止推诿责任。 

　　2、是建立内部监督及考核制度，一方面针对检委会整个决策过程进行监督，以提高透明度和可信度，另一方面针对每一位检委会应当有一套有效的考核制度，与检委会委员任职资格制度配套起来，是检委会委员“能进能出”，真正发挥检委会委员主观能动性，从而使检委会真正发挥领导检察工作的职能。 

　　（四）、完善检委会议事规则。 

　　1、淡化行政化色彩，建立公开、透明的议事方式。如针对不起诉案件，可邀请侦查机关人员列席会议，陈述意见，针对一些热点案件，可邀请同级党委、人大和相关部门领导列席。而针对检察工作的重大决策涉及干警利益，也可邀请干警代表列席旁听。突出检察长的主持作用，完善民主集中制，强化个人责任意识，确保每个委员充分阐述自己的意见。 

　　2、检委会的召开应形成例会形式，减少临时性和随意性。要加强与业务科室的联系，一方面监督检委会决策的执行，另一方面也努力保证让属于检委会讨论和决定的案件和事项不遗漏，有质量。 

　　3、完善议事程序，本文着重从重大案件讨论决定方面进行探讨，其他重大事项决定可参照此方法。 

　　首先对提请研究的案件进行形式审查。由提请部门将需要研究的案件内容以书面形式提交检委会办公室审查，叙述简要案情，以及办案情况，由检委会审查案件的法律适用是否得当，办理程序是否合法，由检察长决定是否开会。 

　　其次在检察长决定召开检委会后，由各检委会委员对案件做实质审查，为确保检委会委员对案情充分了解，应当提前三天将案情通知各检委会委员。有条件的检察院可利用内部网络将案件材料与各检委会委员共享，不具备条件的也应采取各种方式确保各检委会委员对案件事实和证据有充分的了解，以保证检委会决策水平和议事质量。 

　　最后，会议讨论时，应确保每一位检委会委员就案件处理充分发表意见。由于检委会委员在检委会召开之前已对案件事实和证据情况了然于胸，而不限于承办人有选择性的不尽祥细的几分钟发言，其形成判断也不受承办人影响，具有相对独立性。其发表意见，不能仅限于同意或不同意承办人意见，要具体阐述理由。对此可采用书面发言方式和口头表态并举。口头表态的优点是及时让大家了解各人的观点，并可针对不同意见各方进行讨论，效率高，形成回忆意见快，缺点是论证、说理过程相对简单，且相互易受影响，导致检委会会员独立性受到限制，最终影响建委会的决策水平。书面发言方式虽然相对繁琐，但说理过程相对完善，可避免相互影响，保证每一位检委会委员充分发表自己观点。两种方式各有优缺点，可针对具体情况，选择使用适当的方式。对于每一位检委会委员的意见应当详细记载，不仅记载其观点，还包括其阐述的理由，备案代查，以确保一旦错案，责任可追究到个人。

　　(作者系镇江市京口区人民检察院检察长)