廖焱清:检察管理的现状、问题及其对策

　　提要：本文从分析检察管理的现状入手，概括了当前检察机关几种常用管理模式的运用情况，指出了检察管理正在经历从“人管人”到“制度管人”最后到“文化育人”的阶段性转变。针对当前检察管理中存在的问题，提出了要提高思想认识、明确改革目标、加大指导力度、加强理论研究、把握改进重点的对策建议。其中，指出了改进重点在大力推行文化育检的管理模式、建立健全科学完备的管理制度以及充分发挥信息化在检察管理中的作用。

　　检察管理是指在检察工作中，通过一系列职能活动，对检察机关人力、财力、物力，及其他资源进行协调或处理，以实现法律监督工作最优化目标的过程，是检察机关充分利用现有条件，走内涵式发展道路，实现科学发展的必由之路。多年来，各地检察机关从提高检察工作质量与效率出发，大胆创新，探索建立了多种管理模式，收到明显成效，同时，也暴露出一些问题，需要进一步总结和反思。

　　一、检察管理现状

　　从目前情况来看，检察机关的管理模式主要是以下几种类型：

　　一是目标管理。这一模式的基本运行过程是确定目标、分解目标、考核评价奖惩。其主要特点：第一、重视人的因素。目标管理是一种参与的、民主的、自我控制的管理制度，也是一种把个人需求与组织目标结合起来的管理制度。在这一制度下，上级与下级的关系是平等、尊重、依赖、支持，下级在承诺目标和被授权之后是自觉、自主和自治的。第二，目标体系完整。目标管理通过专门设计的过程，将全院的整体目标逐级分解，转换为各部门以至每个检察人员的的分目标。在目标分解过程中，权、责、利三者已经明确，而且相互对称。这些目标方向一致，环环相扣，相互配合，形成协调统一的目标体系。只有每个检察人员完成了自己的分目标，整个机关的总目标才有完成的希望。 第三，重视成果。它的最大特征就是方向明确，有利于把整个团队的思想、行动统一到同一个目标上来，是提高工作效率的有效手段之一。

　　二是绩效管理。这一管理方式是指检察长和检察人员为了实现工作目标而共同参与绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标改进的持续循环过程。绩效管理强调机关目标与个人目标的一致性，注重共同参与。在实际运行中始终坚持“三公”“四严：三公是指公平，考核标准公平合理，人人都能参与平等竞争； 公开，考核实行公开监督，人人知晓理解考核办法； 公正，考核做到客观公正，考核结果尽量做到准确。  "四严"是指 严格考核制度，即考核的规程和考核的准则严格，使考核工作有据可依，有章可循； 严格考核标准，即考核要素的标准具体、明确、客观、合理； 严格考核方法，即考核的形式和方法符合科学、严谨的要求；严肃考核态度，即考核的思想端正，态度认真，反对老好人主义和不负责的态度。这种管理方式既管人也管事，既重视工作业绩，也重视工作态度与工作作风，与目标管理、质量管理在管理对象侧重点上存在明显不同，是一种全面的、综合型的管理模式。

　　三是质量管理。包括全面质量管理和ＩＳＯ9000 质量认证体系。这是一种以案件质量为中心，以全体检察人员参与为基础，以办案流程为依据，以过程控制为手段的管理方式。它的特点是“三全”，即全面性，既要控制案件质量，也要控制工作质量，实体法、程序法、工作制度都是管理的内容；全过程,要求对整个办案过程，特别是每一个办案环节和阶段，都要进行质量控制;全员性,要求把办案质量工作落实到每一个办案部门及其全体检察人员,每一个办案人员都要关心办案质量。

　　四是文化管理。也就是检察文化建设。检察文化是检察机关在长期法律监督实践和管理活动中逐步形成的与中国特色社会主义检察制度相关的思想观念、职业精神、道德规范、行为方式以及相关载体和物质表现的总和。它具有独特的教育、引导、规范、凝聚、激励等功能。检察文化建设涵盖检察思想政治建设、执法理念建设、行为规范建设、职业道德建设、职业形象建设等方面。文化管理或者说文化育检是一种更高层次的管理方式，它追求整体价值与个体价值的协调统一，是检察人员在提升境界、认知统一、内心醒悟基础上的自我管理，更加注重个体的需求与发展，是一种典型的以人为本式的管理模式，是检察机关软实力的具体体现。

　　无论是企业，还是机关，在管理上都会经历三个发展阶段，一是传统的人管人阶段，二是制度管人阶段，三是文化育人阶段。从检察机关的实际情况来看，绝大部分检察院确立了现代管理理念，引入了质量管理、绩效管理或目标管理模式，建立完善了相关管理制度，为有效配置有限的检察资源发挥了重要作用。近年来，特别是高检院关于加强检察文化建设的意见下发后，一部分检察院大胆尝试，积极开展文化育检工作，检察文化建设呈现出良好的发展态势，促进了各项检察工作的健康发展。可以说，检察管理正处于制度管人向文化育人的过渡时期。检察机关强化管理，挖掘内部潜力，大力增强软实力的春天已经到来。

　　二、检察管理中存在的问题

　　检察管理仍处于探索发展时期，一方面，成效明显，另一方面，问题不少。这些问题主要表现在：

　　（一）对检察管理的重要性认识不高，开展管理探索的积极性、主动性不够。检察管理是一门科学，是提高检察机关执法质量和效率，增强法律监督能力的重要途径。部分检察院并未认识到检察管理的价值，不愿引入新的管理方式，习惯于过去的人管人的传统模式；有的虽然对检察管理的重要性有所认识，但考虑到没有现成的模式可以照搬，又不愿作艰苦的探索，只好墨守陈规，等待观望；有的认为检察机关是司法机关，既不同于企事业单位，也不同于行政机关，现有管理方式不适宜检察机关，因此，不愿也不屑于尝试新的管理模式。

　　（二）检察管理理论研究滞后，管理实践缺乏有效理论支撑。现代管理源自于企业，然后逐渐发展到行政部门。一些具有战略眼光和创新精神的检察长，敏锐地捕捉到现代管理的潜在价值，大胆引入，在一定程度上提升了检察机关的法律监督能力，这一点不容否认。但是，普遍效果并不十分明显，现代管理的潜能在检察机关并未得到有效发挥。其原因是复杂的，理论研究落后于实践无疑是重要因素。检察管理实践如火如荼，而检察管理理论研究相对冷冷清清。这种状况导致实践中出现两类现象：一是肓目引进。现代管理模式很多，有的管理侧重点在人，有的管理侧重点在事或产品，有的人事并重。少数检察院尚未对企业的管理模式作深入的研究分析，随意照搬，其结果是明显不适应，不仅不能提高工作质量和效率，而且还造成新的人力物力浪费。二是消化不良。企业与行政机关不同，行政机关与检察机关也有不同，如何将企业、行政机关有效的管理方式适用于检察机关，既要做好模式选择工作，也要做好结合工作，根据检察工作规律和当地检察机关实际进行改造完善，使之与检察工作完全相适应。这些工作需要管理理论来完成。由于缺少理论的指导，实践中消化吸收不够就在所难免。

　　（三）指导不够具体系统，检察管理实践难以规范发展。2009年，高检院明确提出了基层院四化建设的要求，自此，管理科学化提到了议事日程。去年底，高检院制定下发了关于加强检察文化建设的意见，检察机关文化管理理念正式确定。但是，这些只解决了宏观指导问题，具体的微观层面的指导，特别是系统的有针对性的指导仍然或缺。文化建设的模型如何设计、试点工作如何开展、如何推进？这一系列的问题都未得到明确。由于没有统一指导，基层检察机关的管理实践五花八门，有的仍然延续人管人的老一套，有的继续采取绩效管理或质量管理办法，有的虽然即便开展检察文化建设，但也是一院一式，不尽相同，有的甚至流于形式，检察文化成了“盆景”文化、“招牌”文化和“口号”文化。

　　（四）注重管理模式选择，忽视了具体制度设计。检察管理的具体内容应该包括政务管理、执法管理、保障管理和队伍管理，在这四个层次之下还可以细分。一些检察院在选择了符合自身特点的管理模式之后，不大注重具体制度的安排，以至一些应该纳入管理范筹的内容被遗漏，该规范的方面未能得到规范，使管理效果大打折扣。任何管理模式，具体制度是必不可少的，即便是检察文化建设，同样应以具体制度建设为依托，同样必须注重具体制度建设。

　　（五）重视案件办理，轻视案件管理。多年来，检察机关案件办理与案件管理混为一体，案件管理未能得到应有重视。在管理观念上，权力本位色彩浓厚，对公正、效率、人权等价值缺乏应有的关注；在组织模型上，案件管理淹没在案件办理的诸多实体事项中，完全依附并服务于案件办理，形成了以不同业务为界、各成系统的封闭的运行体系，各部门间的联系、沟通、协调能力较差，条块分割、各自为阵；在管理方式上，缺少工作流程，以人管人，用行政命令代替行为规范，管理与被管理者主要是建立在“下级服从上级”的层级权威基础之上，缺乏完备的工作文书和规章制度，造成业务工作缺少规范性，随意性和弹性空间大，管理弱化、形式化严重。

　　三、改进和完善检察管理的对策

　　“十二五”时期是推动检察事业大发展的重要时期，也是促进检察管理体制改革创新的关键时期。根据检察管理现状及存在的问题，“十二五”时期加强和改进检察管理工作，需要重点把握和解决好以下几个问题：

　　（一）强化认识。进一步提高全体检察人员特别是各级检察长的认识，使强化检察管理成为检察机关的共识。深入领会曹建明检察长年初在全国检察长会议上提出的“探索引进现代管理理念、方法和技术，促进检察管理科学化”的要求，充分认识强化检察管理的重要性、必要性和紧迫性。

　　（二）明确检察管理改革目标。根据检察工作的实际需要，当前检察管理体制改革的目标应当是，努力构建与检察事业发展更加适应、理论更加成熟、体系更加完善、效能更加突出的检察工作科学管理体制。“四个更加”，是新时期新形势下推进检察管理体制改革的努力方向。检察机关恢复重建以来特别是“十一五”时期，检察事业全面发展，中国特色社会主义检察制度日趋完善。刚刚通过的“十二五”规划描绘今后五年的发展蓝图，提出了全面落实依法治国基本方略，完善中国特色社会主义法律体系，加快建设社会主义法治国家的目标要求。保证“十二五”的全面实现，检察机关责无旁贷。可以说，“十二五”时期，检察工作要求更高，挑战更多，难度也更大。因此，只有构建“与检察事业发展更加适应”的检察管理制度，才能使我们的检察制度建设与我国经济社会发展同步，才能确保检察工作更好地服务党和国家工作大局，更好地服务经济社会发展。只有构建“理论更加成熟”的检察管理制度，才能尽量减少检察改革成本，用正确的理论指导各地方兴未艾的检察管理实践活动，确保不走弯路。只有构建“体系更加完善”的检察管理制度，才能推动新一轮司法体制改革确定的各项检察改革任务在党的十八大召开之前基本落实到位，“十二五”规划提出的民主法制建设的任务在新时期检察工作中得到真正落实。只有构建“效能更加突出”的检察管理制度，才能充分发挥检察人员的主动性和创造力，更好地优化整合检察机关人、财、物资源，为全面顺利完成“十二五”时期各项检察工作任务提供有力保障。

　　（三）加大对下指导力度。今年初，湖北省院在全省检察机关部署开展“强化检察管理年”活动，提出了坚持法律制度的执行和落实、坚持以人为本、健全管理机制、创新管理手段、倡导优秀检察文化的五条基本要求，活动指导方案正在草拟之中。开展主题活动是推动、指导工作的有效形式。其他省级院应当效仿湖北做法，研究制定科学的实施规划，保证检察管理工作规范有序开展。具体来说，一是组织试点。根据职能结构、经济发展状况、案件数量、机关规模，选择适当模式进行试点；二是及时指导。对于试点中的问题，上级院要同试点院共同研究解决，保证试点工作顺利进行；三是稳步推进。对于成功的模式，区分不同情况，逐步整体推进，避免无序发展。

　　（四）加强检察管理理论研究。为了推动检察管理科学化建设，湖北省院确定今年检察发展论坛的主题是检察管理，以此深化对检察管理规律的认识，以理论研究的成果指引检察管理实践的深入。高检院应当推广湖北的做法，一方面，继续鼓励各级检察院大胆开展检察管理创新，以积累丰富的检察管理实践，为理论研究提供鲜活的原料和素材，为高检院出台有针对性、操作性强的指导性文件提供丰富的第一手资料；另一方面，组织全国范围的检察管理理论研讨，分析提炼检察管理基本理论，总结和挖掘各地行之有效的管理经验和方法，将检察管理的制度创新、机制整合、要素集成、方法改进转化为理论成果，以便指导检察管理实践健康有序开展。

　　（五）把握改进重点。加强和改进检察管理工作涉及面广，不可能一蹴而就，必须重点突破。就当前的现状而言，应以文化管理为主要模式，以完善相关制度为主要内容，以信息化为主要平台。

　　1、大力推行文化育检的管理模式。文化管理是最高层次的管理模式，相比较而言，其优越性体现在：一是更加重视以人为本。目标管理也好，质量管理也好，重在管事，绩效管理既管人也管事，但被管理者在这些模式中相对被动，难以摆脱被管理者的身份。而文化管理则不同，它强调充分发挥被管理者主体性作用，注重被管理者的全面发展，是整体价值目标与个体价值目标高度同一基础上的自我管理。二是真正全面的管理。在各种管理模式中，绩效管理的面是比较宽的，既管事也管人。绩是指业绩，这是管事；效是效果，决定于人的行为，包括人的态度、品行等，这是管人。但绩效管理依赖大量的管理指标，也就是具体制度，制度是相对呆板的，难免挂一漏万。而文化管理靠的是被管理的自觉和自治，即使制度有缺失，也能通过被管理者的自我管理而得到弥补。三是避免了奖惩难以兑现的敝端。目标管理、质量管理、绩效管理等管理模式都必须兑现奖惩，不然管理工作就会失灵。而现实情况是，检察机关在资金使用上不具有灵活性，依赖兑现奖金的管理方式已不适用。而文化管理不是靠奖金刺激，而是靠提升被管理者思想境界而达到自我管理，因此不存在上述问题。由此不难看出，文化育检是检察机关管理模式的首选。

　　2、建立健全科学完备的管理制度。制度需要文化作支撑，文化离不开制度的保证。制度是文化的根基所在，是文化建设的重要组成部分。因此，加强检察文化建设，必须大力加强检察制度建设。主要是执法管理制度、政务管理制度、保障管理制度、队伍管理制度。这里仅以执法管理制度建设进行具体阐述。

　　执法管理是检察管理的核心内容。执法管理制度理应成为检察管理制度建设的重点。总的目标是建立健全符合检察工作一体化机制要求的执法管理体系。坚持把加强检察工作的整体性和统一性作为推进执法管理的前提和基础。具体来说，首先，就是要适应诉讼职能与诉讼监督职能适当分离、案件办理与案件管理适当分离的要求，探索建立案件管理机制。案件办理强调对案件的依法处理，案件管理则强调对案件的流程监控、过程控制、统一考评等，两者存在着明显区别，是可以也应该适当分离。因此，应建立案件管理中心，可单设，也可以与控申部门合署办公，以加强案件管理，主要是实行专业管理、统一管理、归口管理。专业管理，就是由控申举报中心、侦查指挥中心等部门专司案件（线索）管理职责，加强案件专门管理，加大案件管理力度，提升管理专业性和有效性；统一管理，就是通过实行由特定部门统一受理来信来访、统一管理职务犯罪案件线索、统一管理诉讼违法线索、统一受理分流移送批捕和移送起诉案件等措施，有效防止资源浪费，促进科学管理，提升办案效率；归口管理，就是通过将流程监控、执法督察、执法考评等归口专门部门管理，强化对执法办案活动的管理，提升办案质量。其次，建立以过程控制为主要手段的质量管理机制。再次，建立科学合理的考评机制。一是实行综合考评。全面体现“数量、质量、效率、效果、规范、安全”六个方面的有机统一，按照六个方面的要求科学合理地设置考评要素，以促进检察工作全面发展。二是实行办案总数、人均数、近三年平均数“三结合”的考评办法。降低人均数在考评中的权重，使考评工作更趋合理，小院大院在争先进上难度系数基本一致。

　　3、检察管理必须以信息化为平台。

　　信息技术的广泛应用对传统检务模式提出了前所未有的挑战，同时也为整合信息资源、提升检务效能、实现集约化管理提供了机遇和手段。检察管理要具备现代要素，必须以信息化为平台，改变过去纸质化的人工管理。高检院要在确定主要管理模式的基础上，组织专业技术人员，统一设计管理软件，进而在全国普遍推广，既避免多头设计造成人力浪费，又解决基层院设计人才不足的瓶颈。（作者系湖北省荆州市人民检察院党组书记、检察长）