案例：驻西藏某部助理员李某回内地休假后于１９９５年７月搭乘某汽车团进藏车队的车返藏途中失踪。李某失踪之后，其妻子对李某的工资照领、房子照住。为了有利于部队的工作、生活和管理，组织上准备对李某按死亡处理。但是李某之妻不答应，要求部队拿出法律依据。为了尽快处理此事，部队多次对李妻及其家人做工作，要求其妻向地方人民法院申请宣告其丈夫死亡。但其妻子不愿意，驻地人民法院也不受理，认为部队是特殊的军事组织，地方法院不便过问和查核相关情况。部队准备提出宣告李某死亡的申请，但军事法院认为由单位提出宣告死亡缺乏法律依据。此案只能长期搁置下来，给部队带来一系列难解的困难和问题。

法律分析：本案存在的焦点问题是在利害关系人对下落不明的军人不愿申请宣告死亡的情况下，军队单位作为特殊的组织能否作为“利害关系人”提出宣告军人死亡申请？

按照我国《民法通则》、《民事诉讼法》及其有关司法解释的规定，宣告失踪，是指通过一定的法律要件和程序，由人民法院对公民失踪的事实加以确认和宣告的制度。我国民法确认宣告失踪制度的立法目的，主要在于为失踪人设置财产代管人，以维护失踪人的合法财产权益。根据我国《民法通则》第二十条的规定，宣告自然人为失踪人，属于人民法院的权限，其他任何单位和机关均无权宣告自然人为失踪人。宣告失踪必须具备以下三项条件：（一）自然人下落不明须满２年，２年的起算点从失踪人最后离开住所或居所而下落不明的日期起计算；战争时期下落不明的，下落不明的时间从战争结束之日起计算。（二）经利害关系人申请。其中“利害关系人”，包括其配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女以及与其有民事权利义务关系的自然人和法人。（三）由人民法院宣告失踪。宣告失踪必须向失踪人最后居所地的基层人民法院提出申请，人民法院受理利害关系人书面申请后，应发出寻找失踪人的公告。公告期为３个月。公告期届满不能确定被申请人尚生存的，应当作出宣告失踪的判决。自然人被宣告为失踪人后，法律后果主要是为其财产设立代管。

宣告失踪制度虽然解决了失踪人财产的保护问题，但并不能解决失踪引起的民事法律关系的不确定问题，于是，我国《民法通则》、《民事诉讼法》又规定有宣告死亡制度。宣告死亡，是指通过一定的法律条件和程序，人民法院对失踪公民推定死亡的制度。宣告死亡可产生与真实死亡同样的法律后果，即判决确定的死亡之日或判决宣告之日，被宣告死亡人即丧失了民事主体资格，其民事权利能力消灭；其财产转变为遗产，继承人开始继承，受遗赠人取得遗赠，失踪人的婚姻关系因宣告死亡而终结，其配偶可另行缔结婚姻关系等。

从现行的法律规定看，部队单位不宜作为利害关系人提出宣告军人失踪，更不用说作为利害关系人提出宣告军人死亡了。按照我国现行民事法律及其相关的司法解释规定，失踪军人所在单位作为利害关系人向有管辖权的军事法院提出宣告其失踪的申请缺乏法律依据。１９８６年２月１８日，最高人民法院《关于失踪人的工作单位能否向人民法院申请宣告失踪人死亡的批复》认为，失踪人工作单位不宜作为利害关系人向人民法院申请宣告失踪人死亡。１９８８年２月１８日最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第二十四条规定，申请宣告失踪的利害关系人，包括被申请宣告失踪人的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女以及其他与被申请人有民事权利义务关系的人。

２００１年６月２６日，最高人民法院《关于军事法院试行审理军内民事案件问题的复函》中明确，军事法院可以受理军人或者地方人员申请宣告军人失踪、申请宣告军人死亡的案件，但没有将单位纳入申请人之列。如果申请宣告失踪、申请宣告失踪人死亡的主体扩大到部队某一级单位，不仅与我国现行民法宣告失踪和死亡制度的立法宗旨不符，而且也会给社会组织、单位介入民事平等主体关系带来消极后果。该函同时明确了当事人向军事法院提起民事诉讼实行自愿原则，原告可以向军事法院起诉，也可以向地方人民法院起诉。

实践中，部队单位提出军人失踪申请时，大多并不基于解决失踪军人的财产代管问题，而是失踪军人占据部队编制、影响部队建设，享受军人薪金及其相关待遇等，因此，对于军人失踪问题，可以考虑从军事行政法律关系加以研究解决。由于军人职业的特殊性，军人失踪现象无论战时或者平时都会经常遇到，为此带来了一系列涉及失踪军人政治、经济待遇需要解决的问题。国外对军人失踪问题主要是从军事法律关系而非民事法律关系加以调整和解决。例如，《美国法典军事法卷》专门设置“第十章发给失踪军人的款项”，规定失踪军人薪金与津贴的发放的具体问题。其中列举了“失踪状态”的五种情况，即失踪；战斗时失踪；被拘留在国外；被敌军俘虏、包围或围困；被迫滞留在国外。“薪金和津贴”包括基本薪金、特别薪金、奖金、基本住房津贴、基本伙食津贴和为期不超过９０天的驻地每日出差津贴等。此外，还规定了处于失踪状态的军人继续享受薪金和津贴的限制条件，并且授权国防部有关部门或其所指定的代表享有继续、中止、开始、恢复和增加失踪军人薪金和津贴、拨付金的职权。我国可以参照外国立法规定的相关内容，并结合以往我国处理失踪军人问题的做法，对军人失踪带来的抚恤、优待、保险、住房津贴、薪金和工资发放期限、评烈等问题从立法上加以完善。因此，军人失踪问题不应与民法意义上的宣告失踪制度混为一谈，它不宜由平等主体之间的民事法律关系予以调整，而应由军事行政法律关系加以调整。

（作者单位：中央军委法制局）