地方政府制定的行政规章实施后效果如何？是否滞后，是否需要重新修订？为了了解这些信息，近年来，我国有多个省市开展了“行政立法回头看”活动，对生效行政规章进行“行政立法后评估”（以下简称立法后评估）。此举受到多方好评，在国务院２００４年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中也获肯定。

但是，政府对自己制定的规章“回头看”，能不能“看”准问题？“看”的效果如何？今年７月至１１月，中国人民大学中国行政法研究所牵头，组织了一个近４０位专家学者和地方官员参与的课题组，其中１４位课题组成员还奔赴哈尔滨、合肥、杭州等地开展了实地调研。

“我们对８０个省市地方政府发放了问卷，收回了３４个省市的问卷，初步摸清了立法后评估开展的基本情况。”１２月２１日，课题组负责人、中国人民大学中国行政法研究所所长莫于川教授告诉记者，调查的省市都是有规章制定权的，问卷的问题广泛，涉及评估主体、对象、程序等多个方面。调查中发现，立法后评估在评估主体、评估对象的确定及评估效力转化等方面存在较大难题，影响其权威性、客观性。

难题一：评估主体该如何确定？

专家：不应仅限于政府

“作为行政立法主体的政府，你们认为最合适的立法后评估主体是谁？”问卷上的这道题吸引了记者的视线。在问题的下方可供选择的答案是：政府法制部门，人大，市政府，社会中介机构，专家学者，以上主体组成的复合主体，其他。“其他”后面有空格，供被调查者补充。

课题组调研发现，大多数省市采用的都是“政府法制部门＋各有关执法部门”联合评估或“政府法制部门”单独评估的模式。

“政府‘自己评价自己’，不利于评估的公平中立。”课题组成员、中国人民大学博士生郑宁认为这种模式不妥，她建议由复合主体进行立法后评估，其组成人员可以更灵活些，比如涉及到某专业领域时，可聘请专家参与评估。浙江大学博士生朱玉霞结合对杭州和宁波的调研，提出“政府法制部门＋高校、研究所＋中介机构”的主体模式。

多位被调查的政府法制办负责人认为，政府如进行立法后评估，应与人大联合起来，“自己立法自己评估，缺乏客观性。”他们认为，根据《立法法》的精神，提请人大常委会介入，会让评估更客观、更权威。

“政府法制机构单独承担评估任务也有困难。”安徽省政府法制办主任张武扬深有感触，他说安徽省２０００年以来评估过１４个规章，一般由政府法制办原负责立法的工作人员负责，立法任务本就繁重，再分出精力评估，有些力不从心；评估工作量大、耗时长，需要投入一定的财力物力，但这项投入没有列入立法成本，更没有列入财政预算，只能从办公经费里支出，“难免捉襟见肘”。

莫于川持有不同观点：在评估开展不久的现阶段，决定由谁主导评估还为时尚早。对评估主体之所以产生不同看法，是因为对评估的定性存有分歧。立法后评估是政府对自身立法行为的反思，还是来自外部的对政府立法行为的监督，是决定评估主体的关键。他倾向于主张“以自我反思为主，以外部监督为辅”来选择评估主体。

难题二：评估对象该如何界定？

专家：“红头文件”应当列入

调查显示，目前立法后评估的对象主要是政府出台的行政规章。实践中大量存在的、对人们生活有很大影响的“红头文件”并没有列为立法后评估对象。

有学者主张：“与社会公共利益密切相关的法律、法规和规章、规范性文件都应纳入评估视野。”莫于川认为，不必将所有的“红头文件”都列为评估对象，应选择那些影响较大的、和老百姓关系息息相关的“红头文件”，因为评估量太大会造成负担，还是应该先集中火力。”

多位课题组成员认为，评估的范围不应限于“事后”，事前、事中也应该评估。莫于川的看法是，很多地方政府在规章制定前开展调研，制定中又广泛征求意见，这都可以看做是一种“评估”。当务之急是摸索立法后评估的规律，为其出谋划策。

“开展立法后评估的省市数量偏少，且分布不均，范围也需扩大。”郑宁透露，目前较系统地开展立法后评估的仅是黑龙江、安徽、河北、天津、哈尔滨、本溪、杭州、宁波、太原、合肥、淮南１１个省市，主要集中在东部和中部，西部则无一开展。这表明，立法后评估的开展和地方经济发展程度关系密切。

难题三：立法后评估效力几何？

专家：应赋予其法律效力

２００５年，安徽省政府法制办会同有关部门评估《安徽省盐业管理实施办法》，这是该办法颁布实施１４年来首次立法后评估，结果发现，市场中的盐产品早已超出了办法中规定的种类，市场上出现了以“调味宝”等为名称的盐产品，但是盐业行政主管部门却没法管理，因为办法对盐产品未作明确界定。评估小组于是建议修订办法，规范此类现象。这是中国人民大学博士生、安徽省政府法制办工作人员陆维福，在提交的调研报告中介绍的。

调查结果显示，评估结果不仅可以帮助政府发现问题，改进立法工作，使立法程序更为科学，也能使公众参与行政立法，促进规章顺利实施。

“但是，评估结果对政府立法行为的制约，还缺乏刚性。”莫于川说，各地会把评估结果写成报告，上交给主要领导参考，对于是否要参考，怎样参考，“并没有形成制度，在法律上没有任何效力。”

莫于川建议，评估结果至少应有两种转化方式：第一，对评估中发现的规章之间存在矛盾等问题，政府应尽快采纳评估意见，通过行政解释等方法予以纠正；第二，应根据评估结果追究相关立法工作人员的责任。“有的行政立法工作人员，为了个人利益，在起草的条款中‘携带私货’，暗中帮助一些企业垄断经营，起草出与上位法冲突的条款。但是由于行政立法是抽象行为，不好考量，立法过程中工作人员的这种失职行为往往被忽略，但是对这种失职应该追究责任。”