编者按 １２月１５日，８位“全国检察业务专家”和部分省市检察官代表共４０余人汇聚苏州沧浪，参加本报《方圆法治》杂志社在此间举办的人民监督员制度专题研讨会。与会代表重点论证了高检院重点课题《人民监督员制度的理论基础与立法问题研究》，并就规范检察业务与完善人民监督员制度的有关问题进行了深入研讨，现择要刊登，敬请关注。
完善人民监督员制度的五大核心问题
课题节选
目前人民监督员制度是在没有基本法具体条文明确规定的情况下，依据宪法和法律规定的原则和精神对检察工作进行外部社会监督的改革和探索。我们一方面要在实践中认真总结经验，提高认识，不断丰富和发展人民监督员制度；另一方面要对国内外的相关制度进行研究和借鉴，结合创设人民监督员制度的基本考量和试点工作的实际，以对人民监督员的一些重要问题进行梳理和明确规范，推动人民监督员制度的规范化和法制化进程。
一、关于人民监督员的选任问题研究
一是要科学地设定人民监督员的资格条件。作为外部的社会监督力量，监督主体实行大众化还是精英化是这项制度的一个重要而争议颇多的问题。
检察机关接受人民监督员监督的主要目的是听取社情民意，请人民监督员重点从社会公众认知的角度和伦理道德标准等方面对案件的办理提出监督意见，保证案件处理更加符合社会的积极价值观念和行为准则，与检察官从法律角度和专业标准对案件的分析判断形成知识互补，保证案件处理的社会效果与法律效果的统一。从这个意义上说，人民监督员制度所追求的主要是外行对内行的监督。当前的国情和现实对人民监督员的选任条件具有客观的限制性，如果只选任法律精英担任人民监督员，大部分基层区县和偏远地区根本选不到人民监督员；反之，如果只选平民担任人民监督员，在目前国民受教育程度低的情况下，有的人案情听不明白，个人的意思也表达不清，更无法反映社情民意。所以当前应在“精英”与“平民”之间走“中道”。
二是要合理地规定人民监督员的选任程序。根据现行规定，人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察确认后，由检察长颁发人民监督员证书。
在三年多的试点实践中，通过对相关制度的深入比较研究，不断探索人民监督员选任程序和方式的各种做法，我们认为，人民陪审员的选任程序和方式最具借鉴价值。首先，人民监督员的选任最宜由对检察机关有监督权的机关——各级人大常委会来组织选任，以表明人民监督员产生程序的严肃性。其次，可以尽量扩大人民监督员的选任范围。除了由“机关、团体、企业事业单位推荐”外，还可增加“辖区内的选民直接报名”的规定，尽可能体现监督员的广泛代表性。
二、关于监督范围的研究
根据现行规定，人民监督员的监督范围限于检察机关自行侦查的职务犯罪案件，对于非检察机关直接受理侦查案件原则上不适用。对这一范围的界定，学界和实践中存在扩大论、缩小论和适合论之争。扩大论又分为两种观点，一种认为，实行人民监督员制度不应局限于人民检察院直接受理侦查的职务犯罪案件，还应扩大到普通刑事案件的侦查、起诉等环节。另一种观点认为，监督范围要逐步放开，使检察权尤其是消极检察权行使的更多方面能够置于人民监督员的监督之下。缩小论认为，“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件”不应纳入人民监督员监督范围。适合论认为，目前人民监督员制度的监督范围符合国情和改革要求，不应扩大或缩小。理由是：（１）刑事诉讼法规定的外部监督体系从总体上看是比较健全的，仅在查办职务犯罪中“三类案件”的环节存在外部监督不力的问题，人民监督员制度起到拾遗补缺的良好作用；（２）其他刑事案件诉讼中的“三类案件”由检察机关进行专门的法律监督，已有监督和救济，人民监督员制度恰好解决了原本存在的“差别待遇”和诉权不平等的问题；（３）如果扩大或缩小监督范围，势必将本来由人民监督员制度已平衡解决好的上述（２）的问题复归于新的“差别待遇”和“不平等”，导致老问题在新的层面重新出现。
我们认为，监督范围过小，就难以实现对检察权行使的有效监督和制约；难以保障司法公正和司法民主价值的实现；难以体现检察机关接受社会监督的决心和诚意。监督范围过大，则不符合效率原则与程序经济原则。在我国目前法治资源相对不足的情况下，全面扩大人民监督员制度的监督范围，耗费法治资源是行不通的。
综上，我们赞同适合论的观点及理由，现行规定的监督范围是恰当的，在目前不能扩大也不能缩小。但随着试点工作的不断深入和人民监督员制度的不断健全和完善，特别是随着国家经济的发展和民主法治的不断推进，在构建和谐社会的进程中通过立法形式扩大人民监督员的监督范围也是具有可行性和必要性的。
三、关于监督效力的研究
所谓监督效力，指的是监督行为对于被监督者产生的约束力。人民监督员对于检察机关查办职务犯罪案件进行的社会监督，其合法性、正当性依据来自宪法关于公民对于国家机关及其工作人员行使监督权的规定和人民群众作为国家权力主体的地位。监督效力主要通过监督意见的效力体现出来，如果监督意见对被监督的检察机关毫无约束力，人民监督员制度就会徒有虚名，成为一种民主的装饰品。我们认为人民监督员制度的现行规定是适当的，监督意见是具有刚性的，对检察机关也是具有约束力的。其主要表现为：
一是监督意见的效力集中体现为程序性的刚性。这一点与检察机关提起抗诉具有启动程序的功能是一致的。根据人民监督员制度规定，“三类案件”必须全部启动监督程序，人民监督员一旦作出与检察机关拟作决定不同的监督意见，被监督的检察机关必须启动检察长的审查程序、检察委员会的讨论决定程序，甚至还可能引起上一级检察机关的复核程序。监督意见能够引起一系列的程序后果，就是人民监督员监督的程序性效力，产生了一定的程序约束力。
二是监督意见具有一定程度的实体性约束力。人民监督员监督意见的效力主要体现为引起审查、讨论、研究甚至复查等程序的效力。但是，也并不意味着这种监督意见不具有任何实体性的约束力。如“三类案件”的监督意见尤其是不同意原拟处理决定的监督意见一旦被检察机关采纳，就产生了改变原处理决定的实体性效力；“五种情形”监督的间接实体性效力更明显，即只要有监督就必然导致对违法违纪情形的查处或整改。
四、关于监督方式的研究
人民监督员的监督主要是事中监督与事后监督的结合如对逮捕属于事后监督，对撤案、不起诉属于事中监督。对这种监督方式的设置是否适当，在理论和实践中存有争议。具有代表性的观点认为，人民监督员对不起诉和撤销案件事中参与、同步监督会带来两个问题：一是人民监督员进入检察机关作出司法决定的过程，必然会侵害检察权的独立行使。二是对拟撤销案件的监督，其审查的期限最长可以是一个月，如果确属应该撤销案件，犯罪嫌疑人的权利已受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应该的羁押；对拟不起诉的犯罪嫌疑人同样存在这一问题。有学者还指出，人民监督员监督案件需要较为充裕的时间，在目前刑事案件办案期限普遍紧张的背景下，检察机关内部还必须为“三类案件”至少腾出７天时间，这无疑会进一步加剧办案期限的紧张性。
我们认为，现行监督方式是适当的。首先，将检察机关业务部门作出的拟撤案、拟不起诉及拟维持原逮捕决定意见提交人民监督员监督，目的是听取人民监督员的意见，使对案件的处理更加合情、合理、合法。通过在依法办案的程序中采纳正确意见，改变原拟处理决定，有利于保障检察权的正确行使。
其次，认为人民监督员的监督使犯罪嫌疑人的权利受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人受到了不应该的羁押的观点更是没有根据的。该制度明确规定：“人民检察院不得因人民监督员的监督而超过法定办案期限。”实践中的监督也是在法定办案期限届满前并且是在对案件作出明确的处理决定前完成的，根本不会出现法定期限届满才进行监督的情况。即使理论上有羁押期限届满的可能，但按有关规定必须变更强制措施，根本不会出现超期羁押。制度规定的７日及可延至１５日仅属监督时间的上限，因监督程序与诉讼程序是双轨运行，两种程序由办案部门和人民监督员办公室分别操作同步进行，绝非“必须为三类案件至少腾出７天时间”进行监督。
五、关于人民监督员管理模式的研究
目前对人民监督员的管理模式在理论探讨中有以下几种观点：一是由本级人大常委会或内务司法委员会负责；二是由司法行政机关负责；三是由政协机关负责；四是由本级人大常委会或司法行政机关或政协机关为主，上一级检察院参与管理；五是由上一级人民检察院负责管理。我们倾向于由人大常委会或内务司法委员会负责人民监督员的管理。理由是：
首先，人大常委会是人民行使权力的机关，人民监督员行使的是宪法确认的人民监督权，名正言顺。如果人大常委会管理人民监督员并为其行使监督权提供支持，将大大增强监督的权威性和效力。为了防止由人大管理人民监督员混淆权力监督与权利监督的关系，应由立法明确规定人大常委会对人民监督员的管理仅是资格的确认、培训等工作，其日常管理工作可以委托检察机关或有关机关负责。
其次，参照人民陪审员管理模式将人民监督员交由司法行政机关管理的办法不妥。人民陪审员行使的是审判权，而人民监督员行使的是监督权，监督的对象是检察机关。同时，检察机关作为法律监督机关，行政机关及其工作人员是否正确履行职责又是其监督的对象。这种模式会形成由“被监督者管理监督者的监督者”的问题，有悖于“监督是旁观者的监视和督促”的基本特性。
再次，从现实情况看，人民监督员的日常管理由政协机关负责也不太适宜。政协机关的民主监督不同于一般的群众监督、社会监督，其性质是一种政治监督。如果由参政议政的政协机关来管理人民监督员，就对执政党领导的检察机关的具体业务工作新设了一种监督，这属于国家政治体制改革的范畴，所以作为检察改革组成部分的人民监督员制度不应涉及这方面的问题。
最后，由上级院管理下级院的监督员，虽然相对不同级的检察院来说也是一种外部监督，但就整个检察系统而言仍没有完全跳出体制之外。
（节选自文盛堂主持的高检院２００５年度检察理论研究重点课题《人民监督员制度的理论基础与立法问题研究》）