根据行政机关及其行为中的信息预先判断行政机关的下一步行为并据此进行生产规划和生活安排，已经成为人们经济和社会生活中必不可少的部分。一旦行政行为改变了，人们基于过去行政行为对未来所作的安排就会落空……

现代社会，行政机关在多个方面影响人们的生产生活：制定法规，发布规章，作出决定，提供信息，等等。根据行政机关及其行为中的信息预先判断行政机关的下一步行为并据此进行生产规划和生活安排，已经成为人们经济和社会生活中必不可少的部分。但是，随着经济社会形势的变化，行政行为也要不断修正、调整。一旦行政行为改变了，人们基于过去行政行为对未来所作的安排就会落空。对个人因行政机关先前行为而产生的预期是否保护、如何保护，就成了行政法需要解决的一个重要课题。在我国，一般将其称为公民对政府的信赖保护，英国法将其称为合法预期保护。合法预期保护旨在解决保护个人因行政机关先前行为而产生的预期信任与行政机关需要不断改变政策目标之间的冲突。本文通过分析英国的合法预期保护制度及其特点，以期为我国建立并完善有关制度提供借鉴。

一、合法预期的前提

合法预期保护制度保护的是个人对行政机关的信任而不是个人的主观意愿，因此，合法预期必须是基于一定的行政行为而产生。在英国法上，一般而言，导致合法预期保护的具体行政行为包括四种情况：一是行政机关对某人或者特定群体过去作出了一个正式的决定，其后又拟撤销；二是行政机关直接表明或者间接承诺未来将按照某一政策或者程序处理与特定个人、组织有关的事项，后来又不按照该事先承诺去做；三是行政机关规定将来按照一定的程序或者政策作出决定，但在具体案件中又不执行这一政策或者程序；四是行政机关因法律法规或者政策改变，行政机关不再执行过去的承诺与决定。除具体行政行为外，行政机关改变政策的抽象行政行为也涉及合法预期保护的问题。但是，由于英国实行议会至上原则，法院对议会制定的法律以及行政机关根据议会授权制定的次级立法一般不审查，因而，除极少数情况外，对公民因法律、法规、规章改变而受到的合法预期损失基本不予保护。从行政行为的外在表现形式看，产生合法预期的，既可能是行政机关给当事人的书信、文件、决定、部长讲话或者行政机关工作人员口头承诺等明示形式，也可能是通过行政机关工作人员的行为和惯例推导出来的，或者是二者的结合。

二、合法预期的条件

１．预期必须合理

只有合理的预期才能受到法律保护。公民对行政行为的预期必须是客观的、合理的预期。合理预期采用的是普通人的标准，即当事人必须证明，根据行政行为的形式、内容及情景，普通的人在同类情况下都会有同样的预期，否则不能视为合理预期。如果相对人应当预见行政行为会改变或者该预期不会被行政机关认可，则其有关行政行为不会改变的预期不能视为合理。个人知道行政机关在作出该行为时明确表示排除预期，相对人持有的与行政机关意图相反的预期也不合理。而且，个人只能预期行政机关依法行政，不能期待行政机关会一直违法犯错，也就是说，个人明知行政行为违法，其基于违法行为产生的预期不受保护。同时，因欺诈行为导致行政机关作出错误决定的，个人基于这一决定而产生的预期不受保护。

２．预期必须合法

合理预期的存在是个人对行政行为的预期受法律保护的先决条件，但预期不仅要合理还必须合法。在英国行政法上，合理预期与合法预期这两个概念多数情况下是通用的。但在有些案件中，公民的合理预期不一定受到法律保护。某项预期仅在法律制度承认某合理性且规定了程序、实体或者赔偿的保护时方为合法。

个人对行政机关的合法预期实际上是对其与行政机关未来关系的期望。个人预期值得保护是基于个人对政府某种行为的信任。基于预期，个人会进行投资、作出抉择，不予保护会对个人权益造成损害。但是保护个人的预期也会影响第三人利益、社会公共利益。对个人合理预期的保护要根据客观环境和行政管理需要，不能仅从持有合理预期的行政管理相对人的角度考虑问题。如果给予个人预期的保护范围过宽，有可能损害更大的社会利益或者他人利益。

合法预期的认定还涉及对行政行为合法性的要求。如果行政行为超越行政机关的权限范围，基于该行政行为可否产生合法预期？这涉及个人对政府的信赖与政府行为守法的关系。在英国，长期以来，反对对违法的行政行为适用合法预期保护原则的声音比较强烈。正是这种观念的存在，导致英国法院长期以来最多只对合法预期提供程序上的保护，不提供实体和赔偿方面的保护，以防影响行政机关行使权力、调整政策。这种将合法预期保护原则限于行政机关权限以内的观点，已经受到广泛批评。反对者认为：就防止越权而言，如果行政机关工作人员是故意越权的，在行政管理以及行政权运作非常复杂的情况下，行政机关以外的公民很难知道在具体决定作出时行政机关是否越权，不保护个人的合法期待实际上让公民承担了违法行为的后果；如果行政机关人员过失越权，无论制度多么精密也难以避免，任何人都不能保证行政机关工作人员作出的行政决定都是合法的。随着人们认识的变化，将合法预期保护限于行政机关合法行为的观念已不得人心，法院开始权衡保护行政行为合法性维护的公共利益与保护合法预期维护的个人利益，不再教条地只保护前者而牺牲后者。

三、合法预期的保护

个人对行政行为的预期是基于对行政行为的信任，信任政府决定的合法性与稳定性；但是，行政机关为了公共利益和行政管理的需要又不得不根据实际情况不断修订政策、改变决定。在二者冲突时如何解决？在英国，法院在行使司法审查权进行上述利益衡量时，往往根据不同情况进行强度不一的审查：（１）适用“温斯伯里不合理”原则。在适用这一标准时，法院对行政机关的判断权比较尊重，只看行政机关改变行政行为是否有公共利益。行政机关仅被要求只考虑先前的政策或者决定，但是仅此而已，并不要求其行政决定受合法预期制约。申请人必须证明行政机关改变其决定所依据的行为以及依据的公共利益如此不合理以至于没有一个理性的行政机关会作出这一决定。这个要求非常高，申请人通常不可能获胜。在涉及实体性合法预期的保护时，法院一般适用这一标准。（２）法院进行程序审查，只审查行政机关是否提供了有关考虑个人合法预期的程序机会，至于行政机关在决定中对合法预期给予多大程度的考虑法院不予干预。在这种情况下，法院只看行政机关是否给公民提供了说明情况、听取意见等程序保护，但不对行政机关改变决定所基于的公共利益是否优越于个人利益进行审查。（３）法院进行深度审查。法院要衡量公共利益是否存在，公正行政要求保护的个人合法预期与改变政策所体现的公共利益谁轻谁重。除非存在优势的公共利益，否则行政机关不得使个人的合法预期落空。

四、对合法预期的评价与反思

总的来说，在英国，合法预期保护已经是一个已被承认但有待发展的制度。与大陆法系国家相比，其合法预期保护制度在某些方面似显不足：由于议会至上的传统，英国法院对议会制定的法律不适用合法预期保护原则；越权原则的广泛适用，一度导致个人因基于违法行政决定形成的合法预期完全不受保护，近年来才略有改观；法院关注行政决定作出的程序，缺少大陆法系国家的比例原则，不能对行政机关的利益衡量进行深度审查，因而对合法预期主要通过程序机制保护，实体保护较少；对因行政机关损害个人合法预期的很少给予赔偿。这些都是我国建立合法预期保护制度应当注意克服的地方。

但是，合法预期保护制度是一个复杂的多面体，英国制度与大陆法系国家的具体制度与实践不能简单地以谁对谁错加以评价。深入剖析制度的形成原因与运作原理，不难发现英国合法预期保护制度与大陆法系国家不同的地方都有其内在逻辑，这恰恰是我国法律制度中所缺少的。

１．对程序保障高度重视。与大陆法系国家注重实体保护、赔偿保护不同，英国重视对合法预期的程序保护。将保护机制提前，实际上提前预防个人合法预期与公共利益的冲突，起到了吸纳、消化、过滤作用，防患于未然。在一定程度上说，大陆法系国家多倾向于给行政管理以方便，再通过事后救济予以纠正。而英国则着重事前机制，在行政管理过程中就通过程序建设防止侵害个人合法权益的行政行为产生。由于个人利益在行政程序中受到重视，因公共利益而损害个人合法预期的现象就会大大减少，实体保护与赔偿的重要性也就降低了。程序对个人合法预期的保障体现在两个方面：一是保障行政决定的正确性。行政机关在改变行政行为前听取意见、接受咨询、说明理由，使行政机关在收集更多信息的基础上作出决定，行政行为更加合理、正确，减少了事后纠正违法行为的成本。二是提高行政行为的理性。程序制约延长了行政决定的作出时间，吸纳了多方面利益，行政决定过程的时滞性本身就让行政机关在作出决定时要考虑当前与长远、个案与政策，使行政行为更能代表、反映受其影响的各方利益主体的意思与利益，这样的行政行为一旦作出在较长时间内都会长期有效，减少了短期行为，使行政行为更有理性，避免了因政策朝令夕改对相对人合法预期造成伤害后再进行事后救济。

２．保护个人合法预期也存在消极影响。英国行政法重视保护个人合法预期可能对行政管理带来不良影响，如可能导致因违法行为而损公肥私的现象，可能因保护合法预期而影响行政机关制定政策的功能，可能因保护合法预期而削弱行政管理的灵活机动性等，这些都是我国建立有关制度时必须考虑的重要问题。同时，英国预先估计行政机关在保护个人合法预期上可能存在的抵触行为，如对行政机关提供信息错误的，如果一律要求行政机关承担责任，会导致行政机关为减少责任提供更少甚至不提供信息，这样对社会、对个人的不利影响更大；为保护个人合法预期要求行政机关执行事前公布的文件、标准，行政机关可能采取不公布有关文件、标准或者在文件、标准中规定模糊不清的语词以制止预期。尽管这一考虑的实际效果需要数据加以支撑，但是我们不能不认真对待。尤其考虑到部分公务员不作为现象严重、“上有政策下有对策”问题一直难以解决，在制度设计时我们不能不考虑为保护个人合法预期而规范行政行为时这一制度本身对行政行为的影响会不会导致对个人权益更坏的影响，切实做到使行政机关既不能乱作为、又不能不作为。

（作者为武汉大学法学院博士生）