□韩大元 博士生导师，中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任

党的十七大报告明确提出：“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。”这为选举制度的改革与发展提供了重要的理论基础与目标。

选举权是公民的一项政治权利，是“一切权力属于人民”的宪法原则的具体表现。选举权平等原则，要求公民依法平等地享有选举权和被选举权，并且在一次选举中选民的投票权相等，即一人一票；每名人大代表所代表的选民人数相等，即一票一值。

但是，从我国城乡结构等现实国情出发，我国选举法在制定时，就对城乡每一位人大代表所代表的人口数作了不同的规定。

１９５３年第一部选举法明确规定，城乡人大代表可以代表不同的选民人数，全国为８∶１，省为５∶１，县为４∶１。１９９５年我国第三次修改选举法时，将原来全国和省、自治区这两级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例统一改为４∶１。直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。

山东省淄博市淄川区城乡按相同人口比例选举人大代表，是淄川区经济发展和城乡人口结构变化的客观要求。淄川区的经济状况良好，ＧＤＰ为２６３个亿，其中农业总产值不到总数的５％。并且，随着淄川区城市化进程的加快，城镇人口较上届增加了近６万人，尤其自２００４年山东省在户籍管理上取消了农业与非农业人口的区别后，城乡差别日益缩小，城乡人口结构变化显著。

户籍制度改革后，山东省将城市和农村人口统称为居民。这样，如果城市化后的农村也成为了市区，则当地人口统一为城市居民，统一按照市区人口的身份平等分配代表名额，就符合选举法的相关要求。

在本次选举中，存在一个选举法适用过程中的理解问题，这其中就涉及了有权机关对城市化后的不从事农业生产且统称为居民的原农村人口，是否仍算作农村人口的问题。如果已经城市化后的农村称做市区，居民称为市民，则本次选举与选举法条文完全符合。

实现城乡按相同人口比例选举人大代表，对于进一步推动选举权平等，具有重要的理论价值和现实意义。但是，如何在选举实践中把改革的价值与法律文本的规定一致起来，使改革获得合法性基础，是值得探讨的重要问题。

本次淄川区选举改革，有以下两个方面的内容值得关注。

首先，选举法第十二条对县、自治县、市辖区的代表分配比例作了例外规定：“县、自治县行政区域内，镇的人口特多的，或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的，经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”从实体内容来说，淄川区的选举适用了选举法中有关县级人大代表分配比例的例外规定，将市辖区类推理解为县，使按相同人口比例选举获得一定程度上的法律依据。

其次，从程序方面看，如何实现选举法第十二条的规定，《山东省县乡两级人民代表大会选举实施细则》与淄川区人大具体选举规则之间的一致性是值得探讨的。

淄川区城乡按相同人口比例选举人大代表，并不是孤立的个案。江苏射阳、西藏拉萨等地也实行了城乡按相同人口比例分配代表名额。

淄川区等地的选举改革表明，城市化进程加快后，农民需要在人大组成中具有与其地位相当的利益表达渠道和话语权。而当这种需求在全国范围内具有普遍意义时，按照城乡人口比例的变化及时地解释相关法条或修改选举法，依法调整城乡代表分配比例，则是解决制度与现实之间矛盾的基本途径。当法律文本的相关条文的变化需要一个过程时，通过成熟的法律解释途径，可以寻求法律文本与现实变化之间的一致性，避免因改革进程缺乏合法性而出现困境。