目前忽视消费者利益的高速公路管理体制，正在促成自身的类似于“公地悲剧”的后果——腐败、豆腐渣、劣质服务和效率低下。河南郑州市民宋德新诉高速公路不高速一案，为我们提供了解决问题的新思路——

宋德新和连霍高速公路

背景材料：

２００４年７月３０日，郑州市民宋德新依约去郑州市中牟县某政法机关调研。上午１１时许，他和朋友驾车从连霍高速公路荥阳站上路，缴费３０元。然而，从荥阳至中牟仅６２公里的路上，有多处施工，并有限速４０公里的标志。由于车速基本都在每小时２０至４０公里，无法高速行驶，导致宋德新当日迟到。调研单位认为他不守信用，因此取消其调研事宜。

宋德新认为，河南高速公路发展公司收取的通行费与其提供的服务明显不对等，在不能提供高速通行服务的情况下，应按普通公路收费标准即２０元收费。２００４年８月４日，宋德新向郑州市二七区法院提起诉讼，要求退还多收的１０元钱。２００５年１月１９日，二七区法院作出了驳回宋德新起诉的一审判决。２月１７日，宋德新提出上诉。

宋德新是敢吃中国高速公路这只“螃蟹”的第一个消费者。作为中国人民大学法学院的在读博士生，宋德新自有他的资本。

２００５年２月１７日，春节过后的第二天，宋德新一大早就把他自己写好的民事上诉状递交给了河南省郑州市中级法院。此前的２月５日，他接到了郑州市二七区法院驳回其诉讼请求的一审判决。

“既然高速公路因维修不能高速行车，哪还能按高速标准收费？尽管这种情形在全国已经持续了１７年，但今天它不应该再继续了。”宋德新说，为了消费者的福利，他将义无反顾地将这场公益诉讼进行到底。

从１９８８年第一条高速公路即上海至嘉定高速公路通车算起，我国的高速公路建设至今不过１７年的时间，但发展势头很快，在２００２年就跃居世界第二，到今天高速公路里程已达３．４２万公里。与这一强势发展非常不符的，是高速公路管理体制忽略了消费者的权利。牵一发而动全身，宋德新此举也许会促使我们对今天的管理体制有更多的思考和改革。

一、忽视消费者的体制

２００５年１月２７日上午，郑州市二七区法院研究室。记者从法院工作人员提供的判决书中看到了法院驳回原告宋德新起诉的理由——“虽然被告管理的连霍高速公路荥阳至中牟路段存在多处维修，给原告通行带来一定不便，但部分维修是经国家发改委和河南省交通厅审批，并由政府职能部门实施交通管制和予以通告的。在此情况下，原告仍然选择从此路段通行，应视为与被告达成合意。此外，高速公路的收费标准是政府物价部门制定的，不经法定程序不能任意更改。”

透过二七区法院的判决，记者感到，宋德新现在要对抗的不单是被告河南高速公路发展公司，而且还有被告背后的体制性力量和观念。从这个意义上预测，作为一个消费者，宋德新的败诉有某种必然性。

翻开我国涉及高速公路管理的一长串法律法规和部门规章，不管是１９９７年出台的《公路法》，还是１９９８年的《高速公路旅客运输管理规定》、１９９９年的《高速公路交通管理办法》，或者２００４年的《公路建设市场管理办法》和《收费公路管理条例》等，记者发现，在这些卷帙浩繁的规范性文件里，都遗漏了“消费者”三个字：既没有赋予消费者参与管理的任何权利，也没有写入保护消费者利益的救济措施。

如《收费公路管理条例》第三十一条规定：“遇有公路损坏、施工或者发生交通事故等影响车辆正常安全行驶的情形时，收费公路经营管理者应当在现场设置安全防护设施，并在收费公路出入口进行限速、警示提示，或者利用收费公路沿线可变信息板等设施予以公告；造成交通堵塞时，应当及时报告有关部门并协助疏导交通。”而于此情形下应否减免收费，却是只字不提。

对此，可以作为解释的是，这或许与目前高速公路的管理都是由政府或者国有公司主导有关。据交通部的一位工作人员介绍，现在我国高速公路管理有三种模式：一是组建省政府直接授权并领导的国有资产投资主体性质的高速公路集团公司；二是组建由省交通厅领导兼任董事长的投资管理实体；三是成立事业单位性质的高速公路管理局。但不管是采取哪种模式，高速公路公司都无法掩饰它政企合一的性质。

二、高速公路“悲剧”

１月２８日，为了解连霍高速公路河南段的有关情况，记者去了河南省交通厅和高速公路交警支队，但因有关负责人外出而不得其详。不过，当记者问及６２公里长的路段存在６处施工是否与公路质量有关时，河南高速公路发展公司的一位负责人作了很爽快的回答——“高速公路因养护而影响通行是件最正常不过的事。连霍高速公路是经国家验收合格的，我们的这次维修跟公路本身的质量没有任何关系！”但宋德新始终认为这不是正常的维修。

在河南交通行业，有些事实是无法抹去的。从１９９４年至２００３年的９年期间，有三任交通厅长相继携款外逃，２００４年１月河南高速公路发展公司原董事长童言白再次外逃。《三联生活周刊》在报道此事时说，“一个省高速公路发展有限公司董事长的出走，放在三任交通厅长都落马的背景下，被讨论的空间不再仅仅是一个个人的问题。”

其实，高速公路的重重问题，又何止于河南一个省呢？２００４年２月３日，中纪委监察部驻建设部纪检组监察局联合调研组报告，据统计，近年来全国已有十几个省区的交通厅长在公路建设工程中因贪污受贿而被判刑。此外，因违规招投标、缩短工期、偷工减料、掺杂使假造成的“豆腐渣”工程，因“职能错位”而导致的“治超”困境，以及建设、经营和管理中的各种利益争夺等等，都是各地目前无法克服的顽症。

如果说宋德新起诉是消费者利益在高速公路领域的第一次觉醒和争取，那么这些年来高速公路经营管理上不断沉淀的“腐败、豆腐渣、劣质服务和效率低下”问题，足以说明这种觉醒和争取来得太迟。

在经济学上，有个现象被称之为“公地悲剧”。其大意是，公地的资源向所有成员开放，允许他们自由利用，由于这种利用具有非排他性，每个成员就会无限制地利用资源，并把产生的外部影响成本（即不利的影响，如污染）转嫁给社会，由此导致资源的过度利用和无效率。“公地悲剧”的根源，实际在于每个成员计算的收益不包括外部成本，外部成本是由整个社会来负担。

同样的，在高速公路领域，目前也有一个值得重视但经常被我们所忽略的事实：除了属于全部由政府投资或者社会组织、个人捐资建设的外，高速公路都是收费的，而且是事先根据公路的技术等级、投资总额、当地物价指数、偿还贷款或者有偿集资款的期限和收回投资的期限以及交通量等因素计算确定，但原则是要保障投资者按期收回投资并有合理回报。

这个事实告诉我们——今天高速公路领域因“腐败、豆腐渣、劣质服务和效率低下”造成的所有经济成本最终都“合法”转嫁给了广大消费者，而行为主体并不需要对消费者负责。这就是我国的“高速公路悲剧”！

假若我们承认，市场主体总是要按照收益——成本对比关系决定是否从事某项交易的，那么我们就无法否定今天“高速公路悲剧”：无论是前期或后期投入腐败的资金，“豆腐渣”工程引起返工、重修的费用，还是因体制不畅产生的额外成本等等，都无一例外地纳入了高速公路的总投资额，再作为成本顺理成章地分配到每一个消费者身上。

三、未被承认的消费品

“当前高速公路出现的许多问题，在很大程度上跟其忽视消费者利益的经营管理体制有关。而之所以忽视消费者利益，原因则在于我们没有把高速公路当做消费品。”中国社科院法学所刘俊海研究员点出了问题的某些根子。

与刘俊海的这一观点相佐证，《公路建设市场管理办法》第二十九条规定，公路工程实行政府监督、法人管理、社会监理、企业自检的质量保证体系。交通主管部门及其所属的质量监督机构对工程质量负监督责任，项目法人对工程质量负管理责任，勘察设计单位对勘察设计质量负责，施工单位对施工质量负责，监理单位对工程质量负现场管理责任，试验检测单位对试验检测结果负责，其他从业单位和从业人员按照有关规定对其产品或者服务质量负相应责任。结合该法其他相关条文看，这些责任都是对国家的行政责任或刑事责任，而非对消费者的民事责任。

刘俊海解释说，从客观上讲，高速公路具有提供通行的效用，当然是一种消费品。作为一种消费品，如果达不到应有的品质和安全，造成消费者受到损害的，按照《消费者权益保护法》的规定，产品的生产者和经营者都应该对消费者承担赔偿责任。遗憾的是，按照《产品质量法》的规定，建设工程并不属于产品的范畴，其生产者无须向最终用户承担产品责任。这就是今天我们不把高速公路视为消费品的法律障碍。

恰如刘俊海所言，目前高速公路建设中的勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位对其造成的公路质量瑕疵、缺陷，没有向消费者承担过产品责任。而且，这些质量瑕疵或缺陷，最后都在“暂时关闭”、“维修减速”等堂皇理由中销声匿迹。

四、有效率的民间力量

在２００４年１２月２６日召开的全国交通工作会议上，交通部长张春贤提出了２００５年八大工作部署。在这些工作部署所涉及的管理方面，消费者的参与权利和利益保障还是一如既往地被忽略了。

作为“高速公路悲剧”的承受人，消费者目前面临的权利义务格局既不公平，也无效率。在经济学上，为打破“公地悲剧”，人们提出并论证了“产权分立”策略。“产权分立”，究其实质，不过是让每个成员把自己行为的外部成本内部化，以正确计算个人收益，由此引导资源的有效利用。

应该说，“外部成本内部化”对策，为消费者进入高速公路管理体制提供了经济学的依据。如果通过消费者的监督和诉讼，能够促使那些习惯于大肆行贿、偷工减料、转包分包、怠于养护的单位和个人重新计算自己的成本和收益，进而减少甚至放弃他的违法行为，那么“高速公路的悲剧”将不再成为一个悲剧。尽管从理论上可以作如此分析和展望，但实践上恐怕还有诸多障碍。

令人欣慰的是，２００５年３月１日即将实施的《河南省高速公路条例》无疑让包括宋德新在内的消费者看到了一丝希望。《条例》第六十条规定，高速公路出现严重质量问题，或者高速公路经营单位未履行管理、养护义务，致使车辆不能正常行驶的，省交通主管部门应当责令其限期修复，严重影响车辆正常通行的，省交通主管部门应当责令其暂停收取车辆通行费，并向社会公告。

“在高速公路的消费者的利益保护方面，我们的立法要与时俱进。如何突破《产品质量法》的禁锢，让高速公路的消费者真正享有消费者的九大权利，是我们现在必须思考的问题。”刘俊海说。