法律门诊第22期
主持人：沈海平检察日报社法律经济部副主任
新闻背景
近日，北京市建委首次公布了４６户家庭以伪造户口簿、单位公章、职称证书等手段，虚报个人资料骗购经济适用房的事实。市建委负责人表示，凡骗购经济适用房的，一律取消购房资格，两年内不准再次申购经济适用房。已签订购房合同的追回已购住房或由购买人按市场价补足购房款，对提供虚假证明的单位在媒体上予以曝光，伪造各类证件触犯有关法律的，交由公安部门依法处理。（《北京日报》６月６日报道）
观点集束
■骗购经济适用房的行为人骗取的只是一种“购房资格”而非财物，同时，行为人也完全支付了经济适用房的价格，没有给开发商造成任何财产损失，因此，骗购经济适用房的行为并不构成诈骗犯罪。
■骗购经济适用房，其骗取的不仅仅是一种购房资格，也是一种现实的财产利益。如果行为人提供的证明材料在形式上完全是虚假的，如伪造户口簿、单位公章等，并且骗取经济适用房数量较大的，那么足以认定为诈骗犯罪。
■一般的以虚报个人生活资料的手段购买经济适用房的，只算资料不实，很难说是“骗购”。这种行为，不但不构罪，甚至谈不上是行政违法。因为，购房最终是经过行政机关审批同意的。
■“按市场价补足购房款”的处理方式，无异于是公开允许有钱人侵占穷人的利益，把非法行为合法化。
■禁止骗购经济适用房的人在两年内再申购经济适用房的处罚是否合法，取决于制定者有无相应的权限。除非是全国人大及其常委会或者国务院作出这样的处罚规定，否则，其他任何机关作出这样的处罚规定都是无效的。
莫纪宏 中国社科院法学所研究员
徐海燕 对外经济贸易大学副教授
阴建峰 中国人民大学刑事法研究中心研究员
阚林 最高人民检察院民行厅检察官
周塞军 北京君泰博华律师事务所律师
Ａ 提供虚假证明骗购经济适用房的，行为人应承担什么样的法律后果
主持人：对于现代都市人而言，拥有一个属于自己的“家”，无疑是一生的梦想和追求，但这绝对不能成为骗购经济适用房的理由。北京市建委查处的４６户人家骗购经济适用房的行为究竟属于一般违法还是刑事犯罪，这是我们首先应当搞清的问题。
阴建峰：从目前的情况看，骗购经济适用房，实际上是通过伪造户口簿、单位公章、虚报个人申请资料等手段，骗取购买经济适用房的资格。那么，这种行为是否像人们所说的那样构成诈骗性质的犯罪呢？按照我国现行刑法的规定，诈骗类犯罪是指行为人通过虚构事实或隐瞒真相，诱使他人发生认识错误，从而主动地将“财物”交付给行为人。就骗购经济适用房而言，由于行为人骗取的只是一种“购房资格”而非财物，同时，行为人也完全支付了经济适用房的价格，没有给开发商造成任何财产损失，开发商也不是诈骗犯罪中的“受害人”，因此，骗购经济适用房的行为并不构成诈骗犯罪。当然，骗购经济适用房所采取的“虚假”手段（如伪造户口簿、单位公章），则有可能构成伪造证件、印章罪。
阚林：骗购经济适用房，其骗取的不仅仅是一种购房资格，也是一种现实的财产利益。比如，某套经济适用房的销售价格是４５万元，而市场价格是６０万元，骗购者就从中获取了１５万元的利益。因此，不能一概而论地认为骗购经济适用房不构成诈骗犯罪，关键要看“骗”的手段。如果行为人提供的证明材料在形式上完全是虚假的，如伪造户口簿、单位公章等，并且骗取经济适用房获利数额都较大，那么足以认定为诈骗犯罪；如果行为人提供的证明材料在形式上是真实的，如盖有真实的公章，只是内容有所虚假，这就不宜认定为诈骗犯罪。
周塞军：骗购经济适用房的行为，不能当做诈骗犯罪处理，只能视为行政违法行为。因为购买经济适用房涉及“拿号”、“签合同”和“付款”三个方面，骗购经济适用房中的非法行为即“骗”仅发生在“拿号”阶段，其后的两个阶段都是合法的——双方签订的购房合同是真实的，购房人依照合同约定交足了购房款。
莫纪宏：一般而言，以虚报个人生活资料的手段购买经济适用房的，只算资料不实，很难说是“骗购”。这种行为，不但不构罪，甚至谈不上是行政违法。因为，在很多情况下，购房人对购买经济适用房的具体条件不是很清楚，而且购房最终是经过有关行政机关审批同意的，只要行政机关从严把关，骗购的可能性就不大，即使出现骗购，主要还是跟行政机关的审查失职有关。这个责任，应该由行政机关来承担，不应加在购房人身上。除非购房人明知自己不符合购房条件，而采取伪造户口簿、单位公章等正式文件（这不再属于个人生活资料）等手段去购房，才可以说是“骗购”，才算行政违法行为。
徐海燕：只要是骗购经济适用房，不管行为人具体采取什么手段，其行为最终损害的是国家利益，故应由政府有关部门收回住房，并责令行为人补交相应的租金。在我国，经济适用房是政府提供的政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有社会保障和社会福利性质的政策性商品住房。政府对经济适用房的开发提供了一系列的税费优惠等行政给付利益，如土地实行无偿划拨、行政事业性收费减半征收等，可见，骗购经济适用房，实质上是在侵害国家利益。依据《合同法》的相关规定，采取欺骗手段签订合同侵害国家利益的，合同无效。合同无效的法律后果是，过错方不但要返还财产，还要赔偿对方因此受到的经济损失。因此，由骗购人交回经济适用房并支付居住期间的租金，是其必须承担的民事责任。当然购房人也有权取回自己的购房款。
Ｂ 骗购经济适用房被发现后，由行为人“按市场价补足购房款”的处理方式是否合法，是否公平？
主持人：经济适用房是政府为低收入家庭专门提供的一种带有福利性质的住房，属于稀缺资源，其购买条件受到严格限制。“按市场价补足购房款”则意味着，原本没有购房资格的人，可以通过“欺骗”手段取得购房资格，这符合法律的规定吗？对其他有购房资格的人来说公平吗？
莫纪宏：首先需要澄清一点，对骗购经济适用房的，不论是按“追回已购住房”，还是按“由购房人按市场价补足购房款”方式处理，必须先由行政机关依法通过行政处理程序，如调查、取证、听取当事人陈述和抗辩，必要时还得通过司法程序解决是否存在骗购的问题。因为，审批同意当事人购买经济适用房，实际上就是政府的一种行政许可。行政许可一经作出，就具有法律效力，其撤销必须经过法定程序，而不能随意认定为“骗购”。在申购经济适用房过程中，由于行政机关许可的是一种资格，这种资格是特定的，不允许转让，一旦查证核实属于“骗购”的，行政机关就应该撤销许可，收回住房，不能“由购房人按市场价补足购房款”而取得这种资格。
周塞军：这种处理方式并不合法。经济适用房是国家无偿拿出一定土地，减免相关费用而建成的住房，目的是为了满足贫困家庭的住房需求。“按市场价补足购房款”的处理方式，无异于是公开允许有钱人侵占穷人的利益，把非法行为合法化。此外，“按市场价补足购房款”，这个款补给谁？从理论上说，应该补给国家，但实际情况却是补给了开发商。这既不合法，也不公平。可行的处理方式就是退房。
徐海燕：尽管骗购经济适用房，挤占了有资格购买经济适用房的低收入阶层的应得利益，违背了经济适用房解决贫困者住房难的初衷，损害了社会公共利益，但我们也不能因此绝对地否定这一处理方式。因为在行为人又将骗购的经济适用房转卖给善意第三人时，由于法律必须保护善意第三人的利益，善意第三人可以合法地取得该经济适用房的所有权。因此，在这种情况下，返还经济适用房已经不可能，而只能由行为人按“市场价补足购房款”。
Ｃ 凡骗购经济适用房的，其在两年内不得再申购经济适用房。这一行政处罚规定有无法律依据？
主持人：按照现代法治精神，行政机关的任何行政行为，无论是发布命令、规则，还是针对特定人事作出具体决定，都必须具有法律上的依据。请问，禁止骗购经济适用房的人在两年内再申购经济适用房的规定是否合法？有无必要？
阴建峰：目前好像还找不到这一规定的法律依据，《经济适用住房管理办法》也没有作出这样的规定。事实上，禁止骗购经济适用房的人在两年内再申购经济适用房的规定并无必要，因为在两年时间内，行为人的财产状况不会有太大的变化，很可能仍然不具备购房资格。相反，如果在两年内出现新情况，骗购人完全具备购房资格时，禁止其申购经济适用房，无疑又侵犯了骗购人的合法权益。
周塞军：这是政府有关部门拍脑袋的一个做法，既无法律依据，也不合理。我国《行政处罚法》明确规定行政处罚种类只有六种：警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销许可证和执照、行政拘留。禁止骗购经济适用房的人在两年内再申购经济适用房的处罚，并不属于上述六种处罚中的任何一种。
阚林：尽管禁止骗购经济适用房的人在两年内再申购经济适用房的处罚，不是《行政处罚法》上明确规定的处罚种类，但该法同时也规定行政处罚的种类还包括“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。因此，这一处罚是否合法有效，取决于制定者有无相应的权限。按照我国《立法法》的规定，法律是由全国人大及其常委会制定，行政法规是由国务院制定。这就是说，除非是全国人大及其常委会或者国务院作出这样的处罚规定，否则，其他任何机关作出这样的处罚规定都是无效的。
Ｄ 如何完善经济适用房销售管理制度，减少骗购事件的发生？
主持人：开发经济适用房的目的，在于保障低收入家庭有房可住，维持一种基本的社会公平，但由于政府、开发商和购房人之间存在信息不对称，骗购事件易于发生，造成经济适用房的政策目的落空。因此，有必要从完善制度建设的层次，来防止骗购事件的出现，这不仅是一个法律上的公平问题，而且是一个社会的稳定问题。
周塞军：在骗购经济适用房问题上，其原因与其说在现有的开发销售制度上，不如说在经济适用房制度本身的执行上。从某种意义上说，现在的经济适用房建设，已经越来越离谱了，好像不再是为贫困家庭提供住房帮助，而是为有钱人服务。尽管经济适用房在建筑面积、规模和地段等方面都受到政策的严格限制，但实际上，现在的经济适用房正在向高档房靠近。现在有的经济适用房面积高达１５０－１８０平米，买得起这样的房子的人，还是贫困家庭吗？如果政府不能保障落实有关经济适用房的政策和要求，那么，就不如借鉴国外的做法，推行廉租房制度，保障贫困家庭在支付很低的租金后就有房可住。
莫纪宏：当前经济适用房管理上的最大问题，莫过于政府只重视前期的准入资格管理而忽视后期的使用监督。目前，只要把经济适用房开发出来了，或者购买下来了，这房子干什么用都可以，可以搞商业、出租，也可以空在那里，反正是无人过问。其实，这与政府在经济适用房上的公共目标是背道而驰的，无法真正满足低收入家庭的住房需求。鉴于此，政府要加强对经济适用房开发和销售后的使用监督，对违背经济适用房用途的使用行为，按行政违法处理，必要时可撤回经济适用房享有资格。
阚林：单靠政府来监督经济适用房的开发和销售是不现实的，把骗购经济适用房的责任全部归咎于政府部门的审查失职也是不公平的，因为政府无法及时、准确和全面地获悉开发商和购房人的相关信息。作为对策，建立和完善经济适用房开发、销售的公示制度，依靠利害关系人和整个社会的力量来监督，同时建立举报奖励机制，对举报属实的给予经济奖励，这将有助于我们更好地解决这一问题。
（文／本网记者 曾献文 图／本网记者 刘勇）
