[法制日报]公共安全治理亟待法治化

　　虽然各地都出台了落实法律法规的应急预案,但由于预案本身并不具有法的强制力,对于政府部门的约束力不够,执行时难免要打折扣

　　古人讲:存而不忘亡,安而不忘危,治而不忘乱。公共安全危机具有发生突然、后果不确定、威胁严重和处置紧迫等特点,对法律秩序和政府管理提出了更特殊的要求,在权力行使的优先性、紧急处置的行政性、私权救济的有限性等方面,都与常态法治大不相同,需要未雨绸缪提前做好法治准备。公共安全危机管理需要动用大量的社会资源,涉及社会组织和民众的生产、生活秩序以及合法权利,行政紧急权力是否合法运用,公共应急中的公权与私权如何平衡,都需要纳入规范化轨道以防止顾此失彼。因此,进入风险社会,公共危机管理法治化乃是必由之路。

　　向灾难学习,从危机中寻找出路,这是人类社会公共治理的一条重要经验。现代国家,早已放弃紧急状态无法治的偏见,为随时应对突发危机对整个国家生活与社会秩序造成巨大冲击,围绕行政紧急权力和社会动员构建紧急状态法治,以有效控制和消除危机,恢复正常的法律秩序。这种紧急状态法治,是以行政应急法律制度为基础的。2003年非典疫情爆发后,中国公共应急法制建设快速提上日程,《突发公共卫生事件应急条例》、戒严法、防洪法、防震减灾法、传染病防治法等,对一些领域的突发危机处理作了相应规定。2007年施行的突发事件应对法,全面构建了我国公共应急管理的制度框架。各部门、各地方制定有关应急管理的法规和规章多达200多部。

　　但是从这些年的应急法治实施状况看,仍存在一些问题。在立法内容上,缺乏相应的程序性规范,包括行政应急的正当程序构建、公众参与危机管理的程序安排、行政指导等柔性执法方式的应用等,以及危机管理的权力监督与权利救济,都有待进一步细化为强制性的制度规范。在立法技术上,应急立法的系统性、周延性还不强,规范之间缺乏协调性,易出现部门冲突和应急断档,应急管理的轻重缓急处置原则在地方立法中并没有得到充分体现。在执法上,虽然各地都出台了落实法律法规的应急预案,但由于预案本身并不具有法的强制力,对于政府部门的约束力不够,执行时难免要打折扣。因此,还需要在应对风险方面从行政化管理转向法治化治理,并纳入法治化轨道。

　　一是注重系统优化,加强紧急法治与常态法治的有效衔接。危机治理是一个从常态法治转为紧急法治、再恢复到常态法治的过程,其法治化程度不能局限于行政应急这个环节,而需拓展到与常态法治相衔接。事实证明,很多危机源于常态法治的疲软。查阅以往的矿难事故,多是平时执法监管不力、检查不到位造成的。可见,危机治理法治化须从夯实常态法治开始,立足于对危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复等全程进行谋划。例如从汶川地震、玉树地震到鲁甸地震,重灾区无一例外处于农村,最大伤亡源自建筑倒塌。这意味着灾后重建如果缺乏严格的法治化监管,豆腐渣工程就可能再现,为下一次灾难的重演埋下伏笔。

　　二是着眼多元治理,完善公共安全危机治理行业法治系统。公共安全危机涉及自然灾害、生产事故、公共卫生事件、社会安全事件等,不同领域需要不同的专业机构和应对系统,进而形成不同的公共安全法治系统。虽然突发事件应对法为危机管理提供了一般性的原则规范,但针对不同的危机形态,还需要根据各自特点分而治之,整合不同部门的力量资源,实现公共安全危机的多元化治理。尤其是在地震等综合性灾难中,涉及复杂的行政力量和配备,包括社会力量的参与,以及军地之间的协调,只有通过法治化手段整合主要资源,将不同部门的职责明晰化,形成统一、高效、权威的联合协作体制机制,才能保障危机治理有条不紊。

　　三是立足微观环节,强化危机治理的法治执行力。危机治理法治是一个宏大的系统工程,涉及到组织体制、权力责任、信息公开、应急措施、救助补偿、社会参与等诸多要素和环节,法治的执行力就体现在这些具体环节之中。由于现有某些法律法规的可操作性不强,可进一步加强应急预案的建设,将危机治理立法的各个环节要求融入其中,使之具备更高的实用性和更严的约束力。例如问责法治化,就需要将不同法律法规的原则性规定,体现到具体的预案执行中。再比如社会救助法治化,也应在预案中提前设计。让完全贯彻立法要求的应急预案得到严格执行,危机治理法治化便有了最接地气的保障。