诉前程序：公益诉讼改革的亮点

　　从理念的宣传到制度的落实,我国公益诉讼经历了一个曲折的过程。由于民间社会团体发展中面临的问题导致公益组织推动和承担公益诉讼时显得无力,作为法律监督机关的人民检察院成为弥补公益诉讼启动力不足的重要主体。

　　探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会提出的重要改革任务。2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,在北京、吉林、江苏等十三个省、自治区、直辖市试点检察机关提起公益诉讼。在试点推行过程中,最高人民检察院在2015年12月通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。2016年11月5日,最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大常委会第二十四次会议上作了《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。从报告来看,检察机关提起公益诉讼的试点工作开展一年以来的实践表明,公益诉讼诉前程序的设置和运行呈现出独具特色的亮点。

　　诉前程序的设置,表明检察机关提起公益诉讼是最后一道防线,表明检察院提起公益诉讼并非旨在鼓励和扩大检察权的运用,而是重在解决问题。曹建明检察长在中期报告中提到,截止到2016年9月,试点地区检察机关共办理公益诉讼案件1710件,其中办理诉前程序案件1668件,而提起诉讼的案件只有42件。这个数据表明,很多案件在诉前程序中就得到解决。在诉前程序阶段,针对民事公益诉讼案件与行政公益诉讼案件,制度上有不同的程序设置,体现着不同的功能取向,具有重要的现实意义。

　　在民事公益诉讼案件中,诉前程序重在鼓励和支持法律规定的机关和符合法律规定条件的有关组织提起诉讼。此种程序设置,一方面体现出检察机关积极支持具有法定资格的机关和组织通过诉讼开展维护公益工作,积累公益诉讼经验;另一方面体现出检察权的自制,有所为有所不为,只有在没有适格主体提起诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态时,检察院才会提起民事公益诉讼。10月14日,南京市检察院在《江苏法制报》第3版刊登公告,寻找适格主体,拟对江苏安伟再生资源有限公司提起民事公益诉讼。这表明寻找民事公益诉讼的适格主体也是诉前程序对检察机关的要求,检察机关更多地在发挥一种辅助和支持角色,而不是全部包办。

　　在行政公益诉讼案件中,诉前程序重在通过检察建议的方式依法督促行政机关纠正违法行政行为。公益诉讼的目的在于纠正行政机关的违法行为,维护当事人的合法权益,但是诉讼过程同样需要成本。因此,诉前程序给予了行政机关纠正违法行为的机会,在成本支出较少的情况下解决问题也避免了司法资源的浪费。曹建明检察长在中期报告里提到,试点地区检察机关办理的行政公益诉讼程序案件有1591件,行政机关回复1348件,行政机关纠正违法或履行职责1214件。这些数据在一定程度上说明诉前程序设置的成效。行政公益诉讼中的诉前程序设置表明,顶层设计者考虑到不同国家机关之间的协调,没有一味地将所有问题的解决都推入诉讼领域。

　　检察机关提起公益诉讼的诉前程序的设置表明,检察机关不仅担当着一种保驾护航的角色,也履行着法律监督的职能。

　　(作者系吉林大学法学院副教授)