[检察日报]“临时工”的行政法考量

时间:2013-07-10 10:44:00作者:傅达林新闻来源:正义网-检察日报

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  “临时工”因怀疑被用来顶雷不断曝光,引起公众非议。在法律视野中,临时工究竟有没有执法权?政府聘用临时工应遵循哪些准入标准和程序?这些问题都需进一步厘清。

  在行政法上,执法的主体必须是符合法定资格条件的公务人员,由于执法权的公益性和强制性,法律严格限制其外包发派给他人。临时工只是协助行政执法机关工作,做一些如维持秩序、劝导、搬运等工作,原本不应该享有执法权。如根据行政处罚法规定,行政机关一般不得委托其他组织或者个人实施行政处罚,特殊条件下也只能委托符合法定条件的组织实施,同时对其负责监督并承担法律责任。从这个角度分析,个体的临时工并不具备执法资格,更无权作出或实施行政处罚。无论是法理上还是立法中,作为国家权力最终归属者的人民,并未将执法权授予政府部门或法律法规授权组织之外的人。

  那么,究竟政府部门应不应该雇用临时工呢?这决不是一个事实问题,而是一个关乎政府权力边界与纳税人权利的法律问题。虽然目前还缺乏官方的权威数据,但自古至今,寄生在执法系统中的编外人员从来都不是一个小数目。有记者调查了解到,不少地方的城管、交通、治安等部门,正式编制人员与临时工的比例一般在1:3左右。如此庞大的临时工群体,自然需要强大的公共财政支撑,这就涉及到民主政治的关键:到底谁有权力允许政府雇用临时工?如果临时工的开支由执法机关自行解决,那么“羊毛出在羊身上”,这部分负担最终还是转嫁到相对人身上,加剧执法经济的冲动。而如果临时工的开支统一纳入国家财政,那么动用纳税人的钱,就不能由政府部门自己说了算,而必须寻求纳税人同意的正当法律程序。

  近年来,随着行政法治发展和政府组织机构改革,立法对行政编制的控制越来越严格,而一些部门承担的社会管理事务并没有减少,从而导致政府部门事权与法定编制之间的矛盾突出,事权扩大而编制难扩,临时工因不受编制数量限制便应运而生,久而久之甚至产生雇用临时工代替正规执法人员的路径依赖。现代社会,社会公共管理事务日益繁杂,临时工进入执法体系有其一定的合理性与必要性,有利于提高行政效率、节约行政成本。我们不能“因噎废食”,对执法体系中的临时工进行“一刀切”取缔。法律对政府权力边界的控制,并不是要从根本上否弃其雇用临时工的权力,而是要将其纳入依法管理的框架中,从立法上对雇用临时工的岗位、人数、职责等进行规范。

  在行政组织法上,就执法体系中的临时工做全国性立法无疑难度很大,因为不同地方、不同部门的临时工需求不好统一衡量。笔者认为,国家层面的立法重在明晰临时工身份,确定政府雇员的一般原则、基本标准等;具体的数量、资质条件、权责等可交由地方根据自己的情况进行立法规范。例如,南京市就出台《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》,明确规定行政机关编外人员员额总数原则上不得超出该机关行政编制的10%。在地方对政府雇员与正式编制人员作出比例限定后,各部门按照岗位需求在此范围内进行合理分配。当然,这样的规范必须上升为地方性立法,由地方人大审查批准,从而体现出政府雇员征求人民代表同意的正当程序。(作者系解放军西安政治学院副教授)

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