[检察日报]实名制应当是一个立法问题

时间:2015-11-04 09:34:00作者:傅达林新闻来源:正义网-检察日报

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  现代社会,不确定性风险日益增多,使得政府公共安全管理捉襟见肘,不得不寻求其他有效的替代性方案。其中,实名制就是一个被政府部门所青睐的制度。近年来,从网络实名制到手机实名制,从火车票实名制到快递实名制,实名制在现代公共管理中大有“四面开花”的普及势头。

  如果排除一些诸如“菜刀实名制”这样的怪咖,大多数实名制的推行,并不缺乏正当性理由。例如网络实名制,对于净化网络环境、减少网络犯罪、建构健康的网络法治秩序不失积极意义;手机实名制则更是回应了公众对于垃圾短信、诈骗电话等治理的诉求;日前正式实施的快递实名制,也反映出管理部门对近年来“炸弹包裹”之类的公共安全隐患的应对;而火车票实名制,则已经充分显示出其在打击“黄牛党”方面的功效。这似乎意味着,有了这些名正言顺的理由,实名制应该可以成为公共管理中的一大“法宝”。

  但是不应被忽略的是,实名制在方便政府提取、控制和使用信息以便应对安全风险的同时,却是以公民的个人信息权利风险为代价,另外还额外增加了一些社会主体的责任和义务。也就是说,这不是一项单纯的授益型制度安排,而是一项公共安全与私人权利、秩序与自由之间的重新配置。而一旦涉及公私利益分配、权力与权利的平衡,就离不开充分的商讨、博弈,在民主的程序中达成妥协和共识。否则,政府部门“一厢情愿”地推行实名制,看似为公众着想,但在具体实行中可能并不一定获得公众认可。

  以新近推行的快递实名制为例。11月1日是快递实名制首日,但从媒体探访情况看,各快递企业标准不一,各方反应也不同,有的快递企业表示未收到通知,有的形同虚设不拆验包裹,快递员害怕客户不配合,而公众则普遍担忧隐私泄露,执行情况总体上并不乐观。不难看出,快递实名制实际上增加了快递企业的成本和快递员的工作负担,这种成本和负担最后还会转嫁到客户身上。更直接的权利风险是个人信息安全,从银行到电信,以往的经验都告诉我们,个人信息被泄露、隐私权被侵犯的现象无处不在。

  在这种背景下,实名制的推行暗含着更严重的公私权冲突,也更加凸显实名制本质上乃是一个不能回避的立法议题,远非政府部门单方面可以决定。遗憾的是,这些年无论哪个领域的实名制,刚开始推行时都未能纳入民主立法的平台,很多至今没有立法根据,缺乏足够充分而正当的程序商讨和利益博弈。民主程序的缺失,不仅使得实名制本身的正当性、合法性存疑,而且也影响了制度具体的执行。作为一项关涉公私复杂利益的公共决策,实名制虽然具备防范安全事故、保障公共安全等正当性理由,但其本身若要进入生活实践,则不应缺失民主立法这道程序。以部门规章甚至文件通知的方式确立并实施实名制,这种行政化思路完全低估了实名制所关涉的权利与权力关系性质,说严重点儿似乎有侵越立法职权的嫌疑。

  网络实名制也罢,手机实名制也罢,快递实名制也罢,目的都是应对现代公共安全治理上的诸多不确定性风险,但实名制最终都需要在公共利益与个人权利之间进行平衡,最佳的平衡方式无疑是民主立法。民主立法的好处在于:它能将不同利益方的诉求充分展现,防止单方面决策出现顾此失彼的遗漏,从而将实名制设计得更加完善配套,以实现秩序与自由的平衡;与此同时,民主立法还能基于程序的公开透明和公众参与价值,在社会上凝聚更多的认同和共识,为制度实施提供心理基础。

  相反,透过实名制立法的缺失,我们不难看到公共治理领域的一些病灶。国家治理现代化很大程度上体现为法治化,但这并不意味着任何时候都可以通过单方面的制度设计,将公共治理中的诸多不确定性风险转嫁到相对人身上。实名制并不是不可以推行,但前提需要搞明白这些问题:什么情况下可以实行实名制?推行实名制之前是否穷尽了其他更好的治理手段?实名制中包含着对政府部门什么样的责任?与之相伴的公共服务和治理保障是否到位?(作者系西安政治学院副教授)

[责任编辑:武丽军]
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