“不得拒绝采访”:加强舆论监督的信号?

　　“没有正当理由，公职人员不得拒绝采访。”日前，国家新闻出版总署官员透露的这一新措引起了广泛关注。

　　总署的这一新政是在怎样的形势下出台的?具有怎样的意义?落地实施的前景如何?本文借助权威解释、专家观点进行了深度分析。

　　2月10日，新闻出版总署新闻报刊司副司长朱伟峰在新闻发布会上宣布:2月25日起，全国范围内将统一换发新版记者证。与2003年版记者证不同，新版记者证除保障新闻记者在交通、通讯、住宿等方面的优先外，增加了“各级人民政府应为持本证进行采访的新闻工作者提供便利和必要保障”的内容，确保新闻记者合法的采访权益得到保障。

　　“媒体客观公正的采访报道和依法进行舆论监督是社会健康发展的重要保障。”朱伟峰副司长介绍说，“在新闻记者证上增加这一内容是适应国家近年来对新闻工作更加公开、更加透明的要求，特别是适应《政府信息公开条例》等法规的要求确定下来的，各级政府部门需充分尊重新闻机构对涉及国家利益、公共利益的事件依法享有的知情权、采访权、发表权、批评权、监督权。新闻机构及其采编人员依法从事新闻采编活动受法律保护，任何组织和个人不得干扰、阻碍。各级人民政府应为合法的新闻采编活动提供便利和必要保障，及时主动地公开信息或向采访记者提供涉及采访事件的真实信息，不得对业经核实的合法新闻机构及其采编人员封锁消息、隐瞒事实，没有正当理由，公职人员不得拒绝采访。”

　　消息一出，媒体震动。

　　换发新记者证，是对新闻记者队伍管理的强化，也是使记者取信于政府机构和社会的必要措施，有利于加强新闻报道和舆论监督工作。但更重要的意义，则是“没有正当理由，公职人员不得拒绝采访”这一鲜明的提法。如这一提法得到落实，则不仅对我国当前的新闻报道和舆论监督工作是一大力推动，也必将有利于贯彻落实胡锦涛总书记十七大报告的相关精神，有利于落实政府信息公开条例、提高政府公开透明程度，有利于推动党和政府的廉政勤政建设，并因而成为我们迈向现代政治、现代社会的促进力量。

　　新政出台因由:新闻采访权难落实

　　有人说记者是无冕之王。但现实情况是，记者在采访政府部门或公职人员时遭拒、被打的事件屡有发生。早在2003年底，新华社即发出电文称，据不完全统计，2003年见诸媒体的记者采访被打事件包括:1月5日，《济南日报》和《山东青年》的3名记者在山东省宁阳县采访时被殴打;……10月10日，新华社记者在采访河南登封市一煤矿透水事故时被殴打;11月7日，湖南长沙电视台记者在宁乡县采访时被围殴，采访设备被毁坏;11月12日，中央电视台记者在山西省保德县采访一污染企业时被殴打;11月20日，福建电视台记者在寿宁县采访一起建设纠纷投诉时，遭县建设局局长的殴打，摄像机被扔进了河里……

　　从年初到年末，打个没完。

　　这样的局面有愈演愈烈之势，或许是迫不得已，娘家国家新闻出版署也急了，在2007年10月31日发布了《关于保障新闻采编人员合法采访权利的通知》，指出当前社会存在“部分单位及人员粗暴干涉新闻记者的正常采访活动，甚至出现殴打新闻记者、毁坏采访器材等恶性事件;部分社会人员假冒新闻记者身份，以新闻采访为名，在各地从事诈骗活动……这些做法严重影响了新闻采编人员正常的新闻采访活动，侵犯了新闻记者的采访权和社会公众的知情权”。

　　《通知》共七条内容，前两条是针对被采访对象的:“新闻采访活动是保证公众知情权，实现社会舆论监督的重要途径，有关党政机关及其工作人员要为新闻机构合法的新闻采访活动提供便利和必要保障。”“新闻采编人员合法的新闻采访活动受法律保护，任何组织和个人不得干扰、阻碍新闻采编人员合法的新闻采访活动。”这样的原则要求，与针对新闻单位提出的五条管理要求相比，映衬出这个通知的侧重点还在于加强记者管理。

　　因此，本次新闻发布会的基本精神仍然是这个通知的强调和延伸。如果说有进步，那就是明确提出了“无正当理由不得拒绝采访”这个鲜明的观点，并且把《通知》保护记者采访权的核心内容写在了记者证上。

　　中国青年政治学院新闻学院院长展江亦认为，把保障条款写进记者证这件事本身具有进步意义，“其实，我们不指望一个条款写到记者证上真的就能马上给中国的记者们享有的权利带来根本性的变化，但是这是一个开端。如同《政府信息公开条例》一样，它虽是一部行政法规，但它是行政法规和传媒法规的一种交叉。它的原则很好，所以我们赞扬它，肯定它，期待它，尽管它并不完美，但是大方向是正确的，并且已经产生了很好的社会效果。有一个正确的方向和开端，我们就可以继续前进。”

　　中国人民大学新闻学院教授陈力丹说，这是件保障记者采访权和公众知情权的好事。对于记者来说，采访是本职工作，记者的采访权不是行政、司法和其他权力组织赋予的，而是人民赋予的服务于他们获知需要的一种延伸的公民的权利。因而这些权力组织也无权拒绝甚至剥夺记者的采访权。但是有些行政、司法或其他权力组织，对采访活动拥有管理权，这是为了维护必要的社会活动秩序。我们一定要呼吁维护记者正当的采访权，通过法治手段解决各权力组织与传媒之间的纠纷。

　　为何要保护新闻采访权

　　为什么要给新闻机构采访权?这是我国的政治体制所要求、我国的宪法和法律规定的。

　　自新中国成立以来，党和政府都把舆论监督视作我国民主监督机制的重要组成部分，十分重视发挥新闻舆论的监督作用。党的十五大以来，随着党内民主的推进和全社会民主法治进程的加快，新闻舆论的监督作用得到了越来越充分的发挥，《中国共产党党内监督条例》把舆论监督作为十大监督制度之一，列入其中。国家机关设立了新闻发言人制度，2007年出台了《政府信息公开条例》，明确了公开是常态，什么问题必须公开、什么问题不公开，将政府新闻发布的范围和新闻媒体公开报道的界限作了明确的法律界定;《突发事件应对法》把我国近年来在突发公共事件新闻处置中取得的重大进步法律化，要求各级政府和政府部门及时、准确、客观、统一地发布有关突发事件的新闻信息。这些都对做好新闻工作、提高舆论引导能力起到了积极的推动作用。现在，党的全国代表大会和每年的“两会”这类最重要的会议，都已对国内外媒体开放。

　　2008年6月20日，胡锦涛总书记在视察人民日报社时强调，新闻媒体要从过去强调媒体作为喉舌的作用，转到更好地发挥舆论的引导能力，营造良好舆论环境，弘扬社会正气、通达社情民意、引导社会热点、疏导公众情绪、搞好舆论监督方面来。强调要保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　2008年11月3日，《人民日报》刊发的《切实提高舆论引导能力》一文提出，“加强新闻工作法治化建设，是依法治国的必然要求，也是做好新闻工作、提高舆论引导能力的重要保障”，把新闻监督视作依法治国的组成部分。

　　我国目前还没有出台《新闻法》，但这绝不等于说我们不重视对新闻采访权的法律保护。我国《宪法》第三十五条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，这是每一个公民都享有的权利，也是我国新闻媒体进行报道的根本法律依据。

　　那么，记者的新闻采访权与普通公民的知情权有无区别呢?现在一般认为，记者在信息的采集、报道方面并没有因为其职业的原因而获得比其他公民更多的权利。那么，现在将“政府部门为持证记者的采访优先提供便利和必要保障”等内容以文字形式加以固定，应该算是一个突破。

　　展江认为，记者采访权与公民知情权有无区别这个问题可以讨论，国际上也有争议。有的国家认为记者并没有特权，公民的权利就是记者的权利。“其实记者只是优先代民众来行使这样一种知情权和发表权，“展江说，”为什么条款中只把各级政府规定在内，就是因为他们是公权力的掌握者，普通民众在面对他们时是处于弱势地位，这就需要媒体这个相对强大一点的力量出现，马克思说媒介是第三种力量，我们要保证这种力量发挥桥梁和纽带作用。”

　　新闻采访权为何难以落实

　　新闻采访权既符合我国政治架构的要求，又合符基本法律，为什么得不到尊重呢?

　　这首先与中国的国情相关。尽管我国在从传统向现代的转化中取得了巨大进步，但官本位意识还很浓厚，权力依然是左右社会的主要力量。相比之下，新闻采访权要远为弱小，也不被全体社会成员认知、认可。陈力丹教授在接受采访时指出，“现在限令记者采访的单位，都是拥有一定权力的行政和司法部门或准权力组织，它们的权力是人民赋予的，受人民的委托而服务于人民。而传媒的社会职能之一，在于代表社会舆论监督各种权力组织，行使宪法赋予公民批评、监督各种权力组织的权利”。

　　不仅仅是权力机构，社会组织、群众也有侵害采访权的现象。就在新闻出版署举行发布会两天后，2月13日，广西电视台工作人员在一企业采访时，衣服被扯破，采访设备被扣押并损坏;2月17日，广西电视台、广西广播电视报的3名记者在环保部门执法人员的陪同下前往采访，再次遭到围攻，记者被追打受伤;民警赶到现场鸣枪警告无效，也被打伤。

　　当然，落实新闻采访权的主要指向，还是公权力部门。

　　“其实公职人员无正当理由不得拒绝接受采访这一点，理应是大家共知且共守的，但现在的现实情况比较复杂，所以有必要加以规定。将这种精神反映在记者证上肯定是有好处的，这与胡锦涛同志在十七大的报告中提出的‘保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权’是一种呼应。”陈力丹认为，作为公民，可以接受也可以拒绝记者的采访;作为国家机关的公务员，应当接受采访，特别在关涉人民的重大利益的时候，尤其有义务向公众作出解释。既然记者是服务于公民获知需要的社会专业人员，那么，接受记者采访对国家机关和其工作人员来说，是一种责任。

　　总署的新政能够落实吗?

　　由于“无正当理由不能拒绝采访”的内涵具有不确定性，而作为国务院的部门要求又没有明确实施、处分单位和处分依据，不少人士对新闻出版署的新政还持观望态度。

　　首先对于何谓“无正当理由”，大家表示不好理解。

　　陈力丹说:“究竟什么情况算作无正当理由?面对重大突发事件，官员有义务有责任必须面对公众，但如果是正常工作状态，记者去了要求采访，对方完全可以以工作繁忙为借口拒绝采访。如果要提升它的法律效力，新闻出版总署发个红头文件可能要比反映在记者证上更管用。”

　　展江也表示，新闻出版总署把这项条款反映在记者证上，或许只是它的一个部门规章，它的法律效力很低，和《宪法》完全不在一个层面。他进而发问:“什么情况下才是‘无正当理由’?既没有界定，也没有仲裁，具体操作起来就会有困难，需要进一步细化规则。”

　　其次，对于那些拒绝采访的单位，应该采取什么处罚措施?记者被打了，谁来保护如何保护?这也是不明确的。这让人想起我们的机构动辄说的那句话:谁违反了，“将负法律责任”!这是难以落实的。

　　中国社会科学院刘仁文研究员说过，“将负法律责任”这样的说法违背了法治社会的行为可预期性原则。“法治社会要求国家的法律明示公民，何种行为可为、何种行为不可为，以及一旦违反某种不可为的规范将带来何种后果”，如无从推断出违反“不得”的禁止性规定后将面临何种处罚，又怎能期望公众明了法律的内容呢?再者，它给恣意执法提供了可乘之机。立法者留下这样的“口袋”，使执法的空间和弹性变得不可捉摸。一旦执法需要，执法者就可以凭此作为法律依据，对有关的法律作出扩大解释，使那些平时无法或者不需要处理的行为受到不公正的追究。它还给法律适用带来了难题。立法者为什么不明确规定某种行为的法律责任呢?无疑是在这种情况下，设计起来难度大。

　　由此看来，新政是好的，但能否收到好的效果，还要观察。我们希望，它无论如何都是一个好的开端。