金融检察介入金融监管的实践与探索

　　检察机关在金融监管中的作用一直未受关注。然而，金融监管必然是以法律为依据，依法进行，作为我国《宪法》规定的法律监督机关，检察机关在金融监管中实则已发挥着重要作用。金融的重要性不言自明，此次连绵至今的全球金融危机仍在不断警示我们，必须根据现实和发展改革和完善我国的金融监管体系，才能保障国家金融安全。我国以政府行政部门为主导的金融监管现状存在诸多难以解决和消除的问题与弊端。检察机关应当充分履行自身职责，积极介入金融监管，促进金融监管体系的完善。本文试从近年来检察机关介入金融监管的实践出发，结合金融监管存在的问题，对金融检察介入金融监管的作用、途径作初步探讨。

　　一、金融检察介入金融监管的原因和作用

　　金融监管是政府对金融市场的干预，可视为“政府为弥补市场内在机制缺陷而进行的一种制度安排”，[2]其目的主要是为克服金融领域的市场失灵，保证金融市场体系的稳定和投资者的利益。通常认为，金融监管是一种政府管制，是政府采用行政或准立法、准司法手段，对行政相对人的控制活动[3]，属于行政监管的范畴。然而，以政府为主导的行政金融监管并非万能。2008年肇始于美国，席卷全球的金融危机，反映出“一向以规则细密、监管严苛而著称的美国，多年来却在酝酿着如此深重的金融风暴”，[4]引发了许多学者的反思，但大多讨论集中于如何改进和完善金融监管，忽视了金融监管存在着自身无法克服的局限和不足。

　　（一）金融监管存在“真空”需建立多层次的法律监管体系予以完善

　　金融市场的发展离不开金融创新，但金融创新却天生具有规避监管的属性[5]。由此，金融监管始终落后于金融创新，形成一个创新——监管——再创新——再监管的循环。我国处于经济转形期，金融业高速发展，金融创新不断推出，监管真空必然存在。我国实行分业监管的金融监管体制。金融创新的不断推进中，已出现兼有银行、证券、保险属性的金融“混血”产品。[6]此类混血产品，在银行、证券、保险分业监管的体制下，到底由谁来监管就产生了争议，从而出现监管竞争和监管缝隙。更为严重的是，我国存在着规模巨大的非正规金融（又称地下金融），脱离于金融监管之外。金融监管被视为“政府对金融市场中金融机构的管理和约束规范”。[7]在我国对金融业实行市场准入许可制度的现状下，金融监管部门很少会关注未经其许可的非正规金融活动，大多数情况下也不会将其纳入到日常监管之中。虽然针对非正规金融中常见的非法集资，国务院成立了部级联席会议，要求“三会一行”参与监管与处置，但事实上绝大部分非法集资行为并未受到监管部门的事先或事中的监管，大多是在资金链断裂，损害结果发生后，由地方政府出面处置，最终再通过刑事途径追究行为人的刑事责任。非正规金融已成为当前金融监管最大的真空地带。

　　金融具有信息不对称性和风险蔓延性，需要政府力量予以介入和干预。金融交易又有着巨大的经济利益，失去政府监管和控制的金融交易，不可避免的会出现金融欺诈和其他违法违规行为。这些行为不仅损害投资人利益，而且“会通过金融商品的流动而扩散累积金融风险，酿成危害经济基本面的灾难”。[9]本次全球金融危机的爆发很大程度上就是由于美国金融监管制度出现了巨大的缝隙，[10] “CDO”（债务担保债券）、“CDS”（信用违约掉期）等金融衍生品没有得到有效的监管。我国非正规金融中，非法集资、高利贷、非法证券期货活动等已成为严重的社会问题，甚至在一些地方造成了局部金融风险，影响社会稳定。最近，浙江发生高利贷危机，因无法归还高利贷，出现企业主出逃和企业倒闭风潮，引发了民间金融危机[8]。近年来，无论是前述浙江高利贷危机，还是曾经发生过的湘西吉首事件，[11]以及亿霖木业、蚁力神等非法集资大案，无不折射出脱离监管的非正规金融市场潜伏着的巨大风险和危机。