陈刚:浅析办理职务犯罪案件面临的新挑战

时间:2014-12-08 15:55:00作者:陈刚新闻来源:正义网

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  摘要:党的十八大将党风廉政建设和反腐败工作提到了前所未有的新高度。新刑事诉讼法正式实施,从诸多方面对侦查程序作了完善和修改,对职务犯罪侦查工作提出了更高的要求。党中央、国务院对反腐倡廉工作提出的新论断、新要求;刑事诉讼制度发生重大变革,查办职务犯罪案件难度与日俱增的情况下,检察机关迎接新挑战,推进反腐斗争工作顺利发展,已经成为我们迫切需要解决的问题。

  关键词:职务犯罪侦查 挑战 应对措施

  一、新形势党对惩治腐败工作作出的新部署

  依法查办贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪,是法律赋予检察机关的重要职能,也是反腐败斗争的重要组成部分。多年来,检察机关认真贯彻中央关于反腐倡廉建设的决策部署,不断加大办案力度,始终保持了惩治腐败犯罪的高压态势,有力地打击和惩治了职务犯罪,遏制和预防了职务犯罪发展势头,并取得了很好的政治效果、社会效果和法律效果。同时我们也应看到,随着我国社会主义市场经济的改革和发展,职务犯罪现象依然呈现出多发的态势,并且出现了一些新情况、新特点。如何在新形势下的做好查办职务犯罪工作,推进反腐倡廉建设,不断提高执法水平和执法公信力,已经成为检察机关所面临的重要问题。

  据高检院统计,仅2012年全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件34326件47338人,同比分别上升5.4%和6.4%,其中各级检察机关共立案侦查渎职侵权犯罪案件8079件11690人,同比分别上升9.8%和10.4%。这些数字充分说明,反腐败斗争形势依然严峻,检察机关查处职务犯罪压力在加大,党中央对惩治腐败的要求越来越高。[1]

  党的十八大报告对反腐倡廉作了专门的阐述,将反腐败工作提到了一个前所未有的新层次、新高度。胡锦涛总书记在党的十八大报告中指出:“坚定不移反对腐败,永葆共产党人清正廉洁的政治本色。反对腐败、建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好,就会对当造成致命伤害,甚至亡党亡国。”[2]这段表述是党的十八大报告对我国反腐败形势作出的准确论断。同时胡锦涛又指出:“始终保持惩治腐败高压态势,坚决查处大案要案,着力解决发生在群众身边的腐败问题。不管涉及什么人,不论权力大小、职位高低,只要触犯党纪国法,都要严惩不贷。”习近平总书记强调:“反腐倡廉必须常抓不懈,拒腐防变必须警钟长鸣。”“从严治党,惩治这一手决不能放松。要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打,既坚决查处领导干部违纪违法案件,又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”[3]习近平总书记在十八届中共中央政治局第一次集体学习时又再次强调:“对一切违反党纪国法的行为,都必须严惩不贷,决不能手软。”这是我们党郑重回应人们,关于反腐败的期待。这是党对反腐败工作的清醒认识和将反腐败斗争进行到底的坚决态度,也是我们党对查处和预防职务犯罪工作作出的重要部署。

  二、新形势下查办职务犯罪案件所面临的新挑战

  修改后的新刑事诉讼法在诸多方面对侦查程序作了完善和修改,其重要意义不言而喻。一方面,在一定程度上有利于提升检察机关职务犯罪侦查的能力,准确及时地惩罚和打击职务犯罪;另一方面,对侦查活动设置了更加严格的条件和程序规范,有助于防止检察机关职务犯罪侦查中的恣意,保护犯罪嫌疑人和其他诉讼参与人的合法权利。刑事诉讼法修改对职务犯罪侦查工作提出了更高的要求,侦查人员在侦查中将面临着许多挑战。

  (一)现行法律规定的缺陷,束缚了检察机关侦查职务犯罪的手脚,加大了职务犯罪案件侦查的难度

  第一,职务犯罪总是伴随经济运行方式和经济运行行为的变化而不断变化的。社会和经济的发展,必然会出现法律滞后等法律适用上的新问题。以实体法为例,刑法规定行受贿的对象仅限于财物,而对那些以非财产性利益为贿赂内容的行为难以定罪,如性贿赂等;非法收受他人财物的行为,必须同时具有为他人谋利益的要件才能构成受贿罪,也给受贿的认定和处理带来了很大的困难。

  第二,立案前调查缺乏法律保障。刑诉法第一百一十条规定人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料,应当按照管辖范围,迅速进行审查。[4]这里的“审查”包括书面审查和向有关人员、场所了解和收集证据两种,由于是发生于立案之前,所以称之为立案前的调查,又叫初查。初查并非侦查,因此法律不可能赋予其与侦查阶段同的权力和措施。而初查作为检察机关职务犯罪侦查的必经的重要程序,特别是为适应修订后的新刑事诉讼法,检察机关必须转移侦查工作重心,加强案件初查,实现办案工作重心前移。尽管法律认可了初查的法律地位,却没有赋予其法定的措施和责任,这直接导致了初查制度在法律上的尴尬境地,使初查的方法、力度及合法性均受到严重影响,致使初查所获得的证据材料合法性受到质疑,初查阶段的调查手段、措施受到限制,在一定程度上致使部分职务犯罪案件的立案是风险决策,从而影响侦查工作的正常进展。[5]

  (二)人权保障力度加大,“由供到证”的侦查模式已经不能适应查办职务犯罪的新形势

  现行刑事诉讼法在第二条增加了“尊重和保障人权”,这是很重要的调整。第五十条在“严禁刑讯逼供”之后,加上了“不得强迫任何人证实自己有罪”,可以说这是我国证据制度的一个重大的突破,公开的第一次以立法的形式宣示了强迫公民认罪的非正当性。在过去的司法实践中,“重打击,轻保护”的办案观念在少数的办案人员思维里根深蒂固。当控制犯罪与权利保障发生冲突时,往往认为控制犯罪、维护社会秩序和社会安全是刑事司法最根本的利益,自由利益的保护不应妨碍打击犯罪并主要通过对犯罪的惩罚来实现,形成了一种“口供中心主义”的证据运用习惯,侦查中十分依赖对犯罪嫌疑人供述的收集和运用,利用口供来获取犯罪线索或其他证据资料,犯罪嫌疑人的口供实际上成为了“证据之王”。这种“口供中心主义”的侦查取证模式与现行刑事诉讼法强化人权保障的要求不相适应;过去“重打击,轻保护”、“由供到证”、“以人立案”等办案观念与现行刑事诉讼法强化保障人权理念的要求也不相适应。

  (三)信息资源共享性差,检察机关查处职务犯罪手段、设备落后

  第一,由于法律没有明确规定职务犯罪信息的具体标准和管理规范,在党纪、政纪以及相关行政执法部门中都包含有大量涉嫌职务犯罪信息,而这些职能机关大多将其作为违规、违纪、一般违法信息自行处置和管理,甚至变相行使“职务违规、违纪、违法犯罪”交织案件的侦查权,直至将犯罪嫌疑人“双规”并追缴赃款赃物之后,再移送检察机关。[6]现在虽然有“两法衔接”机制,但在实践中还存在不少的问题,报送材料、移送线索、检察建议等实质性内容的执行与否主要还是取决于公安机关、检察机关与行政执法部门之间的协调力度。

  第二,法律赋予专司职务犯罪查办工作的人民检察院侦查手段不够,查出案件过程中干扰多、阻力大、查处难、取证难的现象普片存在。目前检察机关无技术侦查实施权,现有的技术侦查措施薄弱,技术设备和技术侦查人才匮乏,导致侦查手段的单一。侦查中依靠技术侦查手段获得的证据较少,对贪污贿赂犯罪进行揭露和指控主要还是依靠言词证据。从司法体制上看,检察机关现行的管理体制使其难以抗拒地方保护主义的干扰,依法独立行使职权难以落到实处。由于检察机关的双重管理机制所限,检察机关的经费来源和人事安排仍然要受制于地方政府,导致职务犯罪案件侦查工作中遇到阻力和干扰的现象难以在短期内消除。由于职务犯罪出现跨地区作案,以及犯罪方式更加隐蔽、多样,使许多重要证据分散在不同地方,加大了检察机关调查取证的难度。

  (四)职务犯罪手段翻新、科技含量提高,查办职务犯罪侦查人员整体素质有待全面提升

  第一,随着社会和经济的发展,职务犯罪的手段不断翻新,各种各样的行受贿方式层出不穷,专业化、智能化的趋势明显,出现了许多新型的职务犯罪。如收受干股、以开办公司等合作投资名义收受贿赂、以委托请托人投资证券、期货或者其他委托理财的名义收受贿赂、以赌博形式收受贿赂、以明显低于或高于市场的价格向请托人购买房屋、汽车等物品的。 

  第二,犯罪分子的自我保护意识和反侦查能力增强随着检察机关职务犯罪侦查水平的提高,犯罪分子的反侦查水平也在“水涨船高”,犯罪形式更加隐蔽,难以发现和认定。以贿赂犯罪为例,犯罪嫌疑人把收受贿赂与谋取利益的间隔时间拉长,收钱后不马上办事,或者办事后不马上收钱,甚至是在职时办事,离职后再收钱,故意制造一种二者之间没有联系的假象。还有的犯罪嫌疑人收了钱不办事,或不违反程序和规定办事,使得犯罪查证困难,有时甚至难以认定。

  第三、钻法律空子,打擦边球的现象十分普遍犯罪嫌疑人为了逃避法律制裁,挖空心思规避法律,以各种公开的、合法的(或者轻微违法的)旗号掩盖犯罪之实。如行贿人以信息费、咨询费、劳务费、顾问费、分红的名义行贿;有的以借贷为名,所谓的借,其实是有借无还;还有一些变相贿赂,如提供免费出国、免费旅游、免费劳务,提供营利机会;送给对方大件耐用商品如住房、汽车的长期使用权,而所有权仍在行贿者手中。

  三、新形势下检察机关查处职务犯罪应当采取的应对措施

  (一)改革职务犯罪侦查机构管理体制,转变思维,树立现代、科学的司法理念

  第一,建立健全职务犯罪侦查机构管理体制。我国《宪法》第131条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”此条明确规定了检察机关依法独立行使检察权的原则,所以作为检察权从属内容的职务犯罪侦查权亦应具有相应的独立性。而目前我国检察机关管理体制行政色彩过浓,检察权的行使受地方保护主义的干扰严重,使得职务犯罪侦查效率越来越受到体制性的束缚。[7]为此,笔者认为,应当对现有的体制进行改革,在人员考核和调配方面,由全国人大常委会或其授权的相应的省级人大选拨任命地方检察官;在财政方面,建立、健全由中央财政足额预算、全额负担的侦查经费体制,克服地方保护主义;在领导体制方面,改变原先的双重领导体制,让检察机关有权独立部署职务犯罪侦查行为。

  第二,转变思路,保障人权,文明办案。严格执法,规范办案,是检察机关长期以来一贯坚持和积极追求的目标,而更新执法观念,则是职务犯罪侦查工作健康发展的保证。随着社会文明的发展,人权保障已经成为刑事诉讼所追求的重要价值目标。统一执法思想、更新执法观念,就是要自觉适应社会发展和法制进步的潮流,牢固树立现代法治观念,推进执法规范化建设,转变执法作风,树立现代司法理念。

  第三,更新观念,高度重视以事立案,适当放宽职务犯罪案件的立案标准。在办案观念上要防止不敢立案和草率立案两种倾向。要切实转变立案观念,就要顺应贪污犯罪日益隐蔽化、智能化、各种法律法规不断完善的形势,一旦发现危害程度达到追究刑事责任标准的犯罪事实存在,应当不拘泥以人立案的侦查方式、观念,大胆以事立案,由事查人,在将案件事实查清、查实的基础上,及时追究罪犯的刑事责任。我们既要防止墨守成规,对符合立案条件的案件怕担责任,不敢查处的现象,也要防止对立案的案件不严格审查,草率以事立案的做法。另外还要明确撤案不等于错案。传统的以人立案在不破不立原则的指导下,立案就意味着破案,就意味着犯罪嫌疑人明确,主要犯罪事实清楚,主要证据已取得。这就容易给人造成撤案等于错案的观念。而以事立案只要有犯罪事实需要追究刑事责任即可立案,立案后是否取得确实充分的证据,查明犯罪事实,查获犯罪嫌疑人要受到证据保全程度,承办人的侦查技能等诸多因素的制约,故即使无法破案导致撤案也不能认为是错案。[8]

  (二)建立和完善“由证到供”的侦查模式

  第一,完善侦查一体化机制建设,建立自侦案件统一协调、指挥机制。侦查一体化机制有利于整合优势的人力侦查资源,优势的信息资源,实现部门协力办案,提高案件查办效率。在省级院及市级院设立大要案侦查指挥中心,凡是查办在本地有影响有震动的大案或涉及党政领导干部的要案,指挥中心立即启动,组建专案组,必要时可在本区内统一调配侦查人员异地办案。如果侦查工作需要其他业务部门配合协作的,均由指挥中心统一出面协调。指挥中心必须达到信息畅通、反应灵敏、指挥有力。职务犯罪侦查一体化机制的建设不仅是办案机制的创新,更有利于实现检察长对职务犯罪侦查工作的统一管理和领导,更有利于上级检察院对下级检察院的工作领导。如近几年我们滁州市检察院反贪、反读部门推广的“以市院协调指挥为中心,依托基层院办案骨干”的办案模式就是一种很好的尝试。

  二是自侦部门合署办公。以近年来查处的贪污、受贿、渎职案件为例,我们可以看到贪污贿赂和侵权渎职往往是相互交织在一起的,那么,为了合理配置侦查资源,形成自侦工作整体合力,可以把反贪、渎检两部门合二为一进行合署办公,对外两个机构,对内一套人马,在大要案指挥中心的统一指挥下,合理调配使用侦查力量,集中查办职务犯罪大要案。在案件进行初查的时候,我们办案人员可以隐藏办案意图,贪污、渎职同时取证,这样既避免了严重浪费侦查资源,又有效防止漏罪的产生,有效地推进检察机关反腐败斗争的深入开展。[9]另外,由于基层检察院长期存在“案多人少”的现象,那么,在没有进行自上而下的司法改革,没有改变当前检察体制的情况下,我们也必须通过反贪、反读合署办公的形式来解决办案中的实际难题。目前,有很多的专家和学者针对当前查办职务犯罪案件的现状,提出成立职务犯罪侦查局的观点。笔者认为,成立职务犯罪侦查局对扩大检察机关的影响、提高检察机关知名度以及推进反腐败斗争深入发展还是有着积极意义的。

  第三,建立职务犯罪情报系统等相关信息平台。从职务犯罪侦查实践看,畅通检察机关信息情报渠道是十分必要的,建立灵敏、高效的情报信息部门已经刻不容缓。建立职务犯罪情报系统,通过获取的信息资料,综合已办案件情况,可以分析掌握一定时期、阶段职务犯罪动向的特点,预知某类犯罪的出现和增多趋势,是决策层有的放矢制定打击职务犯罪方案和措施的保证。

  另外,检察机关要加强与银行、房产管理局等机关的横向联系,建立从上至下、覆盖全省乃至全国的联网查询机制,从而方便职务犯罪案件的侦查。我们可以借鉴江苏等省市的先进经验,在涉及重大财产以及个人隐私的房产、银行存款、股票基金份额等数据查询时,由省级院和中国人民银行、相关证券公司协商建立联网查询系统,实现相关数据的联网共享或开辟查询的绿色通道,缩短办案周期、加快办案节奏。当然,对于这些可能涉及到个人隐私或其他重要信息的,我们将在进行查询审批时进行严格把关,将查询的审批权控制在省级院,必要时实行层报制度,由申请查询的检察院向上级院逐级申请,最后由省级检察院的分管领导批准方能进行查询。这样就能有效防止侦查人员假公济私,私自进行相关查询的现象产生,也能确保整个侦查活动的合法性以及侦查人员的执法公正性。

  而对于工商、税务、户籍、移动、联通、电信、煤气、水电等常规性的查询,笔者认为,可以适当将审批权设置给当地的市、县级院的检察机关的主要负责人,以方便通过查询获得相关当事人的真实个人信息,也方便在案件侦查阶段通过查询获得有效信息对涉案人员使用技侦手段,方便定位、查找涉案人员。

  (三)坚持科技强检,提高侦查工作科技含量

  检察机关履行好职务犯罪侦查职能,不仅要依靠侦查人员的聪明才智和办案经验,还要以侦查装备为保障。提高职务犯罪侦查水平,必须以科技进步为基础。为此,检察机关职务犯罪侦查部门必须运用先进的科技手段,增加办案的科技含量,如:为侦查机关配备各种先进扫描仪、摄像机、照相机等设备,逐步发挥科技手段在侦查指挥和协调,收集、固定证据,追捕逃犯,加强案件管理等方面的作用,推动侦查方式和管理模式的深刻变革。

  加强侦查装备建设,建立覆盖全国的职务犯罪侦查指挥网络,推进侦查一体化体制建设和提高全国检察机关整体侦查能力。正如有学者指出的“因为正是这种有缺陷的侦查构造,才导致侦查机构失去提高侦查人员素质、改善侦查装备和改进侦查技术的动机,而将犯罪嫌疑的口供视为收集有罪证据的最佳途径;也正是这种侦查构造,才使得那种有罪推定、口供主义的传统法律观念有其存在的制度土壤。”[10]因此,我们有必要改革现行的职务犯罪侦查体制,建立能有效打击职务犯罪的侦查指挥网络。

  (四)加强对办案人员的业务培训,提高侦破新型职务犯罪的能力

  第一,职务犯罪侦查工作具有很强的实务性和创造性,侦查技能往往是在大量的查办案件过程中获得的,很难从书本上习得,而侦查人员素质的高低将直接关系到案件查办的成败。建立一支文化素质高、有深厚法律知识功底、业务机能强、严谨的工作作风、良好的政治素养的侦查队伍势在必行。有条件的地方可在地市级以上检察院建立职务犯罪侦查人员培训基地,采取定期举办培训班的方式,让侦查人员不断“充电”。也可以通过各种专项的比武、竞赛,加强法学理论、侦查业务的学习,通过检察系统之间人才学习交流先进办案经验和办案技巧;通过聘请业务专家进行授课的模式,提高专业知识储备,全面提升办案人员的法律知识、审讯知识、技巧以及收集证据的能力及对问题的分析判断能力。再者,还可以从全省范围内调集优秀侦查人员参加大、要案的侦破工作,让他们能在具体的实践得到锤炼,从中积累查办职务犯罪案件的工作经验。

  第二,随着涉外案件及新型职务犯罪案件的增加,侦查人员不仅要熟悉中国法律、中国的各项诉讼制度和实务,更要熟悉世贸法律、讼诉制度和实物,以及相关经济发达国家的诉讼制度和实务。侦查人员不仅要熟悉各项法律法规,更要加强会计、金融、证券、期货、营销等方面知识的学习,适应形势发展的需要,加大对新型职务犯罪的侦查力度,推动职务犯罪侦查工作的与时俱进。

  天长市人民检察院副检察长 陈刚

  参考文献

  1、邱学强:就检察机关查办和预防职务犯罪情况答记者问,2013年3月5日;

  2、胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》,2011年11月8日;

  3、习近平:《科学有效防止腐败 把反腐倡廉引向深入》,2013年1月22日;

  4、《中华人民共和国刑事诉讼法》,2013年1月1日实施;

  5、龚蓓倩:《浅谈我国职务犯罪侦查中程序制度的缺陷和改革设想》,2007年10月;

  6、周腾:《行政执法与刑事执法相衔接工作机制初探》,载《广西政法管理干部学院报》,2005年第2期;

  7、孙谦:《检察论丛(第9卷)》,法律出版社,2004年版;

  8、盛辉:《当前职务犯罪立案工作中存在的主要问题》,安徽检察官网站,2006年7月。

  9、朱孝清:《检察机关侦查业务教程》,中国检察出版社, 2003年版;

  10、陈瑞华:《刑事诉讼的前沿问题》,中国人民大学出版社,2000年1月版。

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