薛江武:检察机关内设机构改革探究①

时间:2019-04-28 09:34:00作者:新闻来源:《人民检察》

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  检察机关内设机构改革探究①

  │薛江武*

  党的十九届三中全会明确提出“推进法院、检察院内设机构改革”,2018年修订的人民检察院组织法第十八条明确规定:“人民检察院根据检察工作需要,设必要的业务机构;检察官员额较少的设区的市级人民检察院和基层人民检察院,可以设综合业务机构。”这为新一轮检察机关内设机构改革指明了方向。最高人民检察院准确把握检察工作方位和历史坐标,将内设机构改革作为新时代检察工作创新发展的切入点和突破口,加强顶层设计,强力推进改革。笔者认为,此轮机构改革承载着党和人民对检察机关的重托,承载着保障检察事业再创辉煌的历史使命,需要深入研究,以凝聚改革共识,提升改革成效。

  一、内设机构改革的价值与意义

  对于新时代下内设机构改革的价值与意义,有必要系统深入梳理,才能充分理解改革、真心认可改革、全力支持改革。笔者认为,检察机关内设机构改革至少有以下几点价值意义。

  (一)有利于凸显检察机关法律监督的宪法地位

  检察权从性质上看,既有司法权的属性,又有行政权的色彩,但最重要的还是法律监督性质,②这是检察机关的宪法定位,也是检察权存在的重要基础。办案责任制的落实、监察体制改革,都使得检察权的行政色彩淡化,得以逐步回归其法律监督的本质属性,但仍存在监督资源分散与监督工作不平衡等问题。通过内设机构改革,将具有相同法律属性、价值目标和运行特征的检察职权归为一类,设立相对应的机构行使具有同一法律属性和特征的检察权能,可以充分激活并整合有限的检察资源,集聚监督力量,从而强化检察机关法律监督职能的履行。

  (二)有利于促进检察机关组织体系的合理归位

  长期以来,内设机构的设置不够合理,组织体系未能各归其位,使得检察管理模式一定程度上背离了检察规律的基本要求,导致检察管理在推动检察权公正运行中的功能发挥受阻。③从纵向上看,没有关注上下级检察机关之间的差别。原有机构设置更多强调的是上下对齐,僵化地坚持检察一体化的要求,虽有利于上命下从和内部的监督管理,但却造成了基层内设机构过于臃肿,导致组织成本的不合理增加和效率的降低。从横向来看,没有厘清内设机构之间的关系。如,从行政部门与业务部门之间的关系上来看,业务部门没有得到应有的突出,一些业务部门与行政部门存在职能交叉,部分具体业务部门之间职能不清晰,检察权能边界模糊,资源配置重复、叠加。通过内设机构改革对检察内部资源进行优化配置,从而构建职能优化、运转高效、专业归口、责任清晰的机构组织体系。

  (三)有利于实现检察机关以办案为核心的工作定位

  当前基层内设机构设置多而散,在集聚人力资源落实办案核心上,仍存在一定问题。如,行政部门多导致办案力量减少。改革前行政部门庞大而综合管理效率不高,分工过于明细,如一些地方办公室根据财务、计划装备等职能又分为多个部门,政工部门则下设组织人事、宣教、老干部、基层建设指导等,每级部门均设有负责同志及工作人员。又如,原有机构设置标准导致办案专业化不够。根据诉讼流程确定业务部门,虽然使得检察官在诉讼程序上只要把握其中一个环节即可,但也导致每个检察官都需全面了解各类案件,做“全科医生”,不利于检察官的专业化建设,不利于专业领域案件的深耕细作。通过机构改革,可以以工作定岗、以案件定岗,建立精简高效的行政部门和业务部门,并细化专业化的办案模式,以专业化推进检察人才队伍建设,最终提升办案的质量和效率。

  (四)有利于推动司法责任制改革的落实到位

  随着司法责任制改革的深入推进,现有内设机构存在的问题日益凸显。如,大小失衡问题。按照诉讼流程来确定机构设置,容易导致部门间大小失衡。不同业务部门职能范围大小不同、案件多少不同,导致人员配置情况差别较大,引发司法责任制的运行基础即检察官配置难的问题。既要在一线办案部门重点配置检察官,又要在每个业务部门至少配备一名检察官,往往捉襟见肘。通过完善内设机构设置,可以有效解决大小失衡和忙闲不均问题,实现机构设置基本均衡,有利于司法责任制向纵深推进。

  二、内设机构改革的内在逻辑

  最高人民检察院在2016年与中编办联合出台《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》的基础上,于2018年又先后出台《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》以及《关于推进省以下人民检察院内设机构改革工作的通知》,明确全国检察机关内设机构改革的具体方案,推动改革向纵深发展。为了更好地把握新时代下机构改革的内在逻辑和基本规律,笔者对此系统梳理如下。

  (一)总体原则:遵循检察工作规律

  按照检察工作规律的要求审视现行的检察职权配置状况,既是实现检察职权优化配置的逻辑起点,也是建立公正高效权威的社会主义司法制度的必然要求。④最高人民检察院改革方案正是遵循检察工作规律,根据我国检察权的构成及其分类标准,将其合理归入至各个内设机构,保障检察权有效运行。

  首先,坚持党的领导,回应人民群众对检察工作的期待。检察机关是党领导的法律监督机关,检察工作是党和国家工作大局的重要组成部分,机构改革工作必须坚持党的领导,这是推进内设机构改革根本的政治原则。内设机构改革就是要从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势,通过完善机构设置和职能配置,把党的领导贯穿检察工作的各方面和全过程,确保党中央各项决策部署能够在检察环节得到更好贯彻落实。⑤要解决检察工作发展为了谁的问题,就要履行为人民司法的政治责任,为人民群众提供更加优质的检察产品。新时代社会主要矛盾发生了根本性变化,检察机关原有机构设置已经难以完全适应人民群众的司法需求,检察机关要从供给侧满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求,推进内设机构改革。⑥

  其次,坚持一体化要求,顺应检察权科学运行的需要。检察一体是检察权统一行使的政治和组织保障,“其精神实质在于保障检察职能的统一行使”。⑦检察一体化是由检察机关的性质和领导体制决定的,是检察工作的重要规律,这也是我国宪法和人民检察院组织法予以明确的检察工作原则,内设机构改革必须遵循。无论是哪一级别、哪一地方的检察院,其都是国家宪法规定的法律监督机关,行使的都是法律监督权,检察机构的设置,包括模式、名称都应当统一。这既是一体化的内容,也是一体化的组织保障。同时,机构设置也要充分考量四级检察机关功能角色定位。最高人民检察院和省级检察院的检察工作以充分履行法律监督职责和指导业务职能为重点,兼顾精细化、专业化要求,侧重于对下工作领导、业务指导,内设机构应当力求保持一致;市级检察院要以发挥办案机关功能为主,兼顾承上启下、居中指导的职能属性,参照省级检察院的要求和实际需要进行设置;基层检察院作为一线办案单位,侧重于具体行使办案权,要以优化职能配置、推行扁平化管理为主线展开,精简整合内设机构。

  再次,坚持实践导向,适应地区差异对机构改革的需求。机构改革需要统筹考量、斟酌地区差异,不可能做到上下整齐划一,各地完全一致。各级检察机关可以根据职能多少和业务量的大小,决定业务机构的具体设置。⑧以安徽省为例,要考虑以下几个实践因素:其一,人口因素。阜阳市临泉县人口229.7万,黄山市黟县人口不到8.1万人,人口数量相差28倍。辖区人口多,案件相对就多,机构设置应有所差异。其二,人员编制因素。安徽省北部人口多,相对检察编制多,如阜阳市太和县检察院108人,而南部人口少,相对检察编制也少,如芜湖市三山区检察院24人,机构数量应反映出检察编制的多少。其三,案件量因素。机构设置以办案为核心,而各个检察院案件数同样存在很大差别,如2017年、2018年,合肥市包河区检察院审查起诉数分别为1449人、1647人,而黄山市徽州区检察院审查起诉数只有51人、83人,差别亦在20倍左右。当案件数量足够大,才有必要将某一类案件独立出来成立专业化办案机构。其四,经济社会发展因素。相对落后地区仍然是传统类型案件较多,发达地区则知识产权等经济新类型案件多,可以选设专业化检察部。最高人民检察院机构改革方案充分考虑了实践因素,在保持统一性的前提下坚持了灵活性,明确基层检察院编制数弹性确定机构数量,并确定“3+2”和“4+1”两种模式供选择,且赋予了省级检察院一定自主性,充分发挥省级检察院更了解全省情况的优势。

  (二)根本目的:有效强化法律监督

  坚守法律监督机关的宪法定位,强化法律监督,既是我国检察机关内设机构改革的初心与宗旨,也是检验改革成败的根本标准。2018年修订后的检察院组织法,再一次明确检察机关法律监督机关的性质和宪法定位。在中国特色社会主义进入新时代背景下,坚持检察机关的宪法定位,不仅彰显了对宪法精神的贯彻,对既往法律规定的延续,更是中国特色社会主义政治体制、司法体制的鲜明特征。⑨

  法律监督是统摄各项检察职能的“纲”,⑩内设机构改革就是要更加有效保障法律监督职能的实现。机构设置必须紧跟主心骨,唱响主旋律,坚守法律监督机关的宪法定位。

  (三)精神实质:检察职能的优化整合

  为进一步聚焦检察主责主业,强化法律监督,机构改革必须结合具体检察职能推进,即“内设机构的形式应当与其承担职能的规律特点相适应,内设机构的职责与职权配置应当与其承担的检察职能相一致”。11

  首先,统筹考虑各项具体职能的可融合性。基于检察职能的多样性,检察机关内设机构改革所要解决的核心问题就是检察具体职能之间的可融合性。即内设机构改革不单单是机构的“拆、合、并、减”,而应当围绕职能转变,理顺内部关系,按照权责一致、科学合理的原则,实现职能的有效整合和优化。12

  其次,摒弃职能简单合并的僵化改革倾向。不能将内设机构改革简单理解为“大部制”改革。“大部制”也称为大部门体制,是指政府将性质相似、职能类同、业务相近的政府部门进行有机地整合,从而达到统一、精简、效能、责任的目的。13从政府组成部门数量上看,总体减少了,但从每个政府组成部门内部来看,内设机构反而增多了,这与检察机关改革的模式和路径并不一致,两者存在区别。14虽然从外在形式上来看,特别是基层检察院确实是以机构整合为主,但如果脱离了职能优化整合这一精神实质,走单纯的机构合并为主的“大部制”改革之路,只会沦入“新瓶装旧酒,穿新鞋走老路”的尴尬局面。此轮机构改革中,最高人民检察院和省级检察院内设机构数量在改革后并未减少,但不少机构的职能却发生了明显的变化,体现了改革在于实现职能的优化整合,而非机构合并本身。

  最后,关注职能适当分离的专业化需要。在监察体制改革背景下,鉴于检察职能专业化发展以及机构设置平衡性的要求,只要有利于优化配置检察资源、有利于监督职能的充分发挥,内设机构的适度分离和“蓬松化”需求也是理所当然。最高人民检察院将民行检察部门分为民事、行政和公益诉讼检察部门,根本原因在于以内设机构改革为切入点,实现检察职能的优化调整,推动“四大检察”全面协调充分发展。随着经济社会发展,检察机关作为“公共利益代表”的地位越发凸显,社会对政府依法行政的要求愈发强烈、对破坏生态环境等影响公共利益行为提起公益诉讼的呼声日渐升高,原有的民行检察部门设置已不能适应新时代的变化发展对检察工作的新需求,其机构分设、突出专业、优化职能正是顺应这一需求的必然结果。

  三、内设机构改革后运行完善的建议

  内设机构作为检察权运行的组织载体,是检察权内部配置和管理的表现形式,其设置、运行、相互关系等,对检察权运行和检察职能履行发挥着十分重要的作用。15新形势下,必须坚定不移推进内设机构改革,并着力解决其运行中存在的问题,对此笔者从以下几方面提出完善建议。

  (一)坚持发挥三个主体作用

  检察机关内设机构改革深化中,上中下要各司其职,统筹好原则性和差异性,着眼全局,兼顾上下,做到全国标准统一、上下机构衔接,促使机构内部分工明晰,权力运转有序。其一,最高人民检察院要强统筹,宏观层面不偏差。实现全国检察机关内设机构改革的系统性、集成性,关键在于最高人民检察院的顶层设计和督查检查。应进一步发挥其统筹作用,加大对各省级检察院具体改革方案的审查和实地督查,抑制创新盲动,及时解疑释惑,确保中央的改革精神在各地方案中予以不折不扣地执行,机构设置做到上下衔接与全国统一,维护机构改革的严肃性。其二,省级检察院要抓衔接,中观层面不走样。省级院对上关键是要吃透改革精神,确保规定动作不走样,自选动作合要求,与最高人民检察院改革方案的精神相一致,需要调整的要向最高人民检察院报批,不可随意改之,对下关键是要落实落细改革,确保方案得到真正执行。其三,市县级检察院要重实施,微观层面促落地。市县级检察院既是改革对象,也是改革主体,要全面发挥协同作用,确保内设机构改革真正落实落地。基层检察院机构整合后上下级机构不对应的,在机构内可根据条线设立专业化办案组织进行对接,或指定专门的部门或人员负责,确保找到人,办成事,不误事。

  (二)不断完善三项运行体系

  推进内设机构改革,要顺应司法责任制改革的要求,完善检察权运行体系。其一,完善以办案为中心的机构运行体系。推动业务部门和行政部门改革相同步、机构改革与完善机构管理相同步,不断完善机构运行体系。要注重综合部门与业务部门的平衡协调。继续坚持“让专业的人干专业的事”的思路,既突出业务部门办案需要,也突出精干高效行政部门的运行需要,防止综合部门人才流失、工作质量下滑,做到各类部门各司其职,各类人才各就其位、各得其所。要注重业务职能部门之间的平衡协调。既要突出传统优势业务,又要大力发展民事、行政、公益诉讼检察,让比较薄弱的部门充实起来,实现业务部门之间的平衡,倒逼民事、行政等业务加快发展。其二,完善捕诉一体下的权力运行体系。要在充分把握捕诉一体价值内涵的基础上,通过健全制度、完善机制,实行内部专业机构的管控、检察考核指标的管理等措施,从而保障捕诉一体办案模式应然价值的充分实现。例如,事中要遵守逮捕与起诉的法定条件,充分考量两者在证据标准上的不同要求。如果出现捕、诉不当的,要严格按照司法责任制的要求,追究有关办案人员的责任,对一些复杂、敏感的捕、诉案件,可提交检察官联席会议或检委会讨论,或组织人民监督员进行评议。其三,完善诉讼职能和监督职能相融合的职能体系。不断完善两项职能相融合体系,以实现在办案中监督、在监督中办案。在检察改革过程中,检察机关的监督权不仅不能削弱,而且应该拓展和加强。”对监督事项进行案件化改造,实行监督事项案件化办理,推动监督事项由“办事”向“办案”模式转变,是实现办案和监督统一的有效途径,有利于强化监督工作的严肃性。推进监督事项办案化,既要明确监督事项一整套办案程序,也要完善监督事项的办案机制,以实现诉讼和监督职能的良性互动和协同发展。

  (三)重点强化三项监督质效

  内设机构改革通过职能优化整合实现了机构整合,但对监督制约带来了巨大挑战。在强化检察长的领导、管理、审批权的基础上,要构建多层次全方位的内部监督制约体系,以保障检察权规范运行。其一,强化案件管理部门的监督制约职能。案件管理部门要围绕建立“全院、全员、全程”的宏观、动态检察管理监督模式强化监督,实现“一个窗口对外,一个闸门对内”,对外统一提供综合检察服务,对内通过组织案件评查、流程监控等手段加强执法办案监督。其二,强化部门负责人的监督管理职责。部门负责人作为行政领导,应淡出对检察官独立办案的介入,但监督管理职责需要加强。既要加大对办案的日常监督,充分发挥与部门人员“零距离”接触的优势,也要在重大疑难复杂案件上发挥作用,积极组织或提请召开检察官联席会议,为案件处理提供参考。其三,强化智慧检务的科技监测效用。张军检察长强调“智慧检务建设要与检察机关内设机构改革统一协调起来”。内设机构改革对检察职能进行了重新优化组合,有利于形成合理的检察权运行结构体系,但如何评价运行成效及检察工作好坏等难题,比如绩效考核上,如何解决忙闲不均、各类案件怎么量化分值等问题,在很大程度上要依赖智慧检务的推进。

  (四)全面夯实三项专业机制

  专业化是机构改革的方向,必须予以坚持并兴利除弊。其一,在机构精简的基础上夯实专业化办案组织体系。市级院以上容易培养专家型检察官,组建专业化办案团队,基层检察院则仍需要在培养全能型和专业化检察官上搞好平衡。在基层检察院一个部门检察官往往较少,可以指定专人进行办理,或根据个案需要临时设置,也可以请求上级检察院指定地缘相近的其他基层检察院或其本身统一办理。其二,在工作理念统一的基础上夯实专业化办案机制。要注意防止相似案件办案理念差异,具体而言,对一些类型不同但相似的案件,如传统刑事诈骗与经济类诈骗,内设机构改革后由不同部门来办理,就要在更广泛的范围内加强类案研究,对此类典型案例进行分析形成指导,以此促进办案理念统一,推进类案办理专业化和不同环节办理专业化的统一。其三,在专业化的基础上夯实检察人员综合素养提升机制。在加强培训、实行轮岗等基础上,要加强自上而下的条线指导。同时,参照最高人民检察院和生态环境部互派干部进行岗位实践锻炼的做法,各级检察机关有关内设机构也可与相关部门建立合作机制,如民行机构可与法院民事审判庭等互派干警锻炼,这对检察官在短时间内提高专业化水平和综合素质大有裨益。

  *安徽省人民检察院检察长。

  ①本文系2018年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《检察机关内设机构改革及运行机制研究》(编号:GJ201803)的阶段性研究成果。

  ②参见谢鹏程:《论检察权的性质》,载《法学》2000年第2期。

  ③参见向泽选:《检察管理与检察权的公正行使》,载《政法论坛》2015年第1期。

  ④参见向泽选:《检察规律引领下的检察职权优化配置》,载《政法论坛》2011年第2期。

  ⑤参见邱学强:《恢复重建以来检察机关内设机构改革的历史经验与启示》,载《检察日报》2018年11月13日第3版。

  ⑥参见检察日报社评:《内设机构改革势在必行恰逢其时》,载《检察日报》2019年1月7日第1版。

  ⑦谢鹏程著:《检察规律论》,中国检察出版社2016年版,第64页。

  ⑧参见邓思清:《检察权内部配置与检察机关内设机构改革》,载《国家检察官学院学报》2013年第2期。

  ⑨参见孙谦:《新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能》,载《检察日报》2018年11月3日第3版。

  ⑩参见张军:《强化新时代法律监督维护宪法法律权威》,载《学习时报》2019年1月2日第A1版。

  11汪建成、王一鸣:《检察职能与检察机关内设机构改革》,载《国家检察官学院学报》2015年第1期。

  12参见何江波、付文亮:《基层检察机关内设机构研究》,载《中国刑事法杂志》2011年第12期。

  13参见杨兴坤:《论“大部制”的治理结构与治理机制》,载《武汉科技大学学报(社会科学版)》2009 年第6期。

  14参见夏阳、高斌:《司法责任制视野下检察机关内设机构“大部制”改革思考》,载《人民检察》2015年第20期。

  15参见邱学强:《恢复重建以来检察机关内设机构改革的历史经验与启示》,载《检察日报》2018年11月13日第3版。

  (摘自《人民检察》2019年第5期)

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