检察机关提起民事公益诉讼的思考

    2012年修改后的《民事诉讼法》增加了关于公益诉讼的规定:“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。这是我国法律首次对公益诉讼作出明确规定,但是却未对公益诉讼提起的主体、受案范围、具体程序等事项做出规定。因此,检察机关是否是法律授权的有关机关、能否作为公益诉讼的原告人行使起诉权，检察机关提起公益诉讼有哪些制度缺陷等问题都是我们目前亟待探讨的。

　　一、公益诉讼的概念及特征

　　(一)公益诉讼概念

　　公益诉讼制度起源于罗马法,从字面上理解就是为了维护社会公共利益而提起的诉讼。我国关于公益诉讼的概念目前尚无统一定论。中南大学博士生导师颜运秋教授认为:公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权,就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼,由法院依法处理违法行为的司法活动。[①]最高法研究室主任孙佑海认为:公益诉讼应该广义理解,包括所有为维护社会公共利益提起的诉讼,即任何组织和个人都可以对侵害社会公共利益的行为,向法院起诉,由法院追究其法律责任的活动。[②]梁慧星教授认为:公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益,而没有直接损害原告的利益,因而是与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。吴文翰先生认为:“以私人资格发生的诉讼,以保护私人利益为目的,叫私益诉讼;以保护公益为目的的就叫公益诉讼。[③]”笔者个人认为公益诉讼是指特定的国家机关或相关组织、个人,根据法律的授权,对违反法律法规,侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究法律责任的活动。

　　(二)公益诉讼特点

　　第一,公益诉讼的目的是保护国家利益和社会公共利益而非实现公民、法人及其他组织的个人利益;第二,公益诉讼案件中的受害人是不特定的多数人;第三,公益诉讼的权利主张者是法律规定或者授权的机关、组织,而非特定的受害人;第四,公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已经造成了损害,也可以是尚未造成现实的损害,但有损害发生的可能。

　　二、我国现行检察机关公益诉讼的制度分析

　　  (一)检察机关提起公益诉讼的依据

　　1)理论依据

　　(1)检察权性质。关于检察权性质争论已久,有的学者认为检察机关拥有侦查权,侦查权是行政权,故检察权是行政权;有的学者认为检察权是司法权,因为检察官与法官同样享有自由裁量权;大部分学者认为检察权是法律监督权[④] ,因为我国宪法明确规定“人民检察院是我国的法律监督机关”。在此笔者比较赞成检察权是法律监督权的观点,因为检察机关是国家的法律监督机关,担负着侦查、批准逮捕、审查起诉、法律监督等职责,在享有侦查权、审查起诉权的同时更多享有的是监督权,即对侦查活动监督、审判活动监督、裁判执行监督等,故检察权的内容更多是“法律监督”。

　　(2)诉权理论。传统的民诉法对原告资格的认定是:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”,人民法院在立案审查时的内容之一便是原告与案件是否有直接利害关系,认为只有公民、法人或者组织在自己的民事权利受到侵害时才可以以原告的身份向法院提起诉讼。例如曾发生在杭州的案件,画家状告本市文化局不作为,放纵某录像厅播放黄色录像而影响周围中小学生身心健康,法院则以“画家与案件无直接利害关系,不具有原告资格”为由不受理案件。但是随着社会的发展,这种原告一元的限制已无法满足诉权的发挥和实际社会生活的需要,故2013年1月1日生效的民诉法对原告资格进行放宽,第一次对公益诉讼问题作出了规定,确定提起公益诉讼的主体包括与损害没有直接利害关系的“有关机关”和“社会团体”,此规定为检察机关今后的公益诉讼实践提供了不可或缺的理论依据。

　　2)法律依据

　　(1)宪法第51条规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”；第129条规定“人民检察院是国家法律监督机关”。由此，检察机关的宪法定位决定了其可以对损害国家利益、社会利益、不特定人利益的违法行为进行监督制约。这是检察机关有权对违法民事行为进行干预的直接依据。

　　(2)刑诉法第77条第2款规定“如果是国家财产集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼”。因而当国家利益、社会公共利益受到侵害时检察机关必须履行职责,行使检察权,以国家利益、社会公共利益的代表的身份提起诉讼,即“国家代表人”。

　　(3)民诉法第15条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”,即当公共利益和个人利益遭受不法侵害时,赋予一切主体支持和帮助对受害主体进行诉讼的权利,这里的“一切主体”当然包括检察机关。

　　(4)环境法第6条规定“任何组织和个人均具有保护环境不受破坏的法律义务,均有权力对污染和破坏环境的组织和个人进行检举和控告”。条文中的一切单位当然也包括检察机关。

　　3)司法实践

　　1997年河南省南阳市方城县检察院办理了一起国有资产流失案,首开公益诉讼之先河,被专家们称为“公益诉讼鼻祖”,此后山东、浙江、江苏等地进行探索实践,时至今日检察机关介入的公益诉讼案件已达上千件。如,2003年山东省乐陵市检察院为了保障当地群众身体健康,对金鑫化工厂环境污染案提起公益诉讼获得胜利;江苏省睢宁县检察院就该县两家“超市”违法收取职工“上岗保证金”一事提起公益诉讼维护了近千名劳动者合法权益;近日广东省白云区检察院出庭支持的环保公益诉讼案在社会上引起强烈反响等等。除此之外我国部分地区检察院通过公益诉讼在加强法律监督、发挥检察职能方面进行了大胆尝试。如,四川省人民检察院于2004年率先建立了“公益诉讼人”制度。司法实践证明,检察机关是维护国家利益、社会公共利益的当然之选,是完全可行的,是符合我国法治进程发展方向的。

　　(二)检察机关提起公益诉讼的制度缺陷

　　1)法律地位不明确。关于检察机关提起公益诉讼的争议历来颇多,其中检察机关提起公益诉讼的最大障碍莫过于现实的法律规定。修改前的《民事诉讼法》规定:“提起诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织”,这直接否定了检察机关提起公益诉讼的主体资格。2012年修改后的《民事诉讼法》规定:“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。此条文被认为是我国建立公益诉讼制度的标志,但我们在拍手称快的同时不难发现该条文规定尚存在模糊与不足,该条文并没有明确赋予检察机关公益诉讼的主体资格,“法律规定的有关机关”可操作性不强,造成实践中许多损害社会公共利益的案件无人诉、不愿诉,而检察机关没有明确身份介入,履行职能困难重重。

　　2)受案范围不明确。公益诉讼的目的是为了维护公共利益,凡是涉及到公共利益的案件均应被纳入公益诉讼的范围,实践中检察机关参与公益诉讼的范围主要集中在环境污染和国有资产流失两大领域,相对于国外公益诉讼的受案范围而言我国检察机关参与公益诉讼的范围太过狭窄。实践中由于受案范围的不明确,部门间相互推诿严重,很多情况下把不属于、不需要检察机关提起公益诉讼的案件转移到检察机关,检察机关由于没有明确的法律指导往往不敢“擅入”,导致许多侵害公共利益的违法行为得不到法律制裁。

　　3)举证责任分配不清。我国民诉法规定的举证原则是“谁主张,谁举证”,但是对专利侵权、高危作业、环境污染、医疗侵权、建筑物侵权、饲养动物侵权、缺陷产品致害、共同危害行为致害8种行为实施举证责任倒置。司法实践中由于举证责任分配的限制,我国的公益诉讼除了检察机关提起外,大部分被法院裁定驳回,究其原因便是公益诉讼的原告人不能完成举证义务,即便以上8类案件由检察机关提起公益诉讼且被法院立案审查,在庭审中检察机关在举证、质证环节也明显处于劣势,原因便是此8类特殊案件在诉讼中有些证据具有很强的技术性和专业型,且一般为被告所掌握,证据搜集、举证难度大。

　　4)诉讼成本的困扰。我国民诉法规定诉讼费指“当事人向人民法院提起诉讼程序应当缴纳的费用,包括案件受理费、申请费、证人、鉴定人、翻译人员、理算人员等在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费、误工补贴”等,并规定诉讼费由败诉方承担。在公益诉讼中除了上述费用外,还存在巨额律师费、调查取证费等费用,但我国对公益诉讼的诉讼费用如何支出、负担却没有明确规定,实践中提起公益诉讼的原告先得垫付巨额案件受理费才能启动诉讼程序,如果败诉除了自己付出巨额律师费、调查取证费外还需要支付被告的费用,这些规定在一定程度上可能导致原告因无力预付巨额费用而放弃诉讼。特别是在环境公益诉讼中,环境污染案件往往涉及面广、损害大,诉讼请求赔偿数额大,根据《诉讼费用缴纳办法》的相关规定“财产案件根据诉讼请求的金额或价格,按照比例分段累计缴纳”的规定,赔偿额往往不是原告所能承担的。

　　5)败诉责任承担者不明。公益诉讼往往不是为个人而战,打官司为大家,包括检察机关提起的公益诉讼也是如此,诉讼与自身利益无关,被告则多为大型企业,有着雄厚的资金、专业的法律咨询团队,双方实力相差悬殊。检察机关作为原告如果败诉,将有可能引发国家赔偿,如果不能从社会上获得资助,将承担败诉的后果,这后果不仅包括诉讼费、对方的赔偿费,连检察机关的权威地位也将遭到质疑,这对于检察机关来说有点儿吃力不讨好。在我国关于检察机关提起公益诉讼的败诉责任由谁承担尚无明确的法律规定,较高的诉讼风险让检察机关在公益诉讼领域不敢大展拳脚,仅是持谨慎态度的探索尝试。

　　三、域外立法借鉴

　　美国是世界上最早对现代公益诉讼立法的国家,1890年制定的《谢尔曼反托拉斯法案》和1914年制定的《克莱顿法》都是禁止垄断、企业横向联合、价格歧视等破坏市场公平竞争秩序行为的法律。两法均规定不仅受害人可以对托拉斯行为提起诉讼,司法部门、联邦政府、社会团体以及其他个人都可以提起诉讼要求法院追究违法者责任。明确规定可有检察官代表国家提起民事诉讼,并且将公益诉讼范围明确规定为7种,如环境、空气、水、噪音等,美国推行全民诉讼模式,原告资格多元化[⑤]。在举证责任方面有“审判前证据开示制度”,规定一方当事人可以要求另一方当事人提供文件资料,如果当事人拒绝提交或者销毁文件资料,将会因藐视法庭罪被判处最高5年的监禁。[⑥]

　　德国的公益诉讼制度非常完善,有民众诉讼、团体诉讼、共同利益代表人诉讼和检察机关提起公益诉讼等方式。其中笔者认为最有特点的便是团体诉讼,它指的是为了保护多数人的权益,在多数人同时受害,且损害数额相当微薄,以致无能力或者无兴趣起诉以获取赔偿或者防止违法的继续,而由某一有权利能力的法人团体或经认可的机构为维护公共利益,依法律规定就特定事项以自己名义对他人违反特定禁止性规定的行为,向法院请求命令他人终止或者撤回其行为的民事诉讼[⑦]。同时《德国行政法院法》规定,联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官分别是联邦、州、地方的公共利益代表人,为了保护公共利益,他们有权参加联邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼[⑧]。德国《民事诉讼法》规定检察机关有权对无效婚姻案件、重大侵犯消费者权益案件、重大环境污染案件、劳动雇佣案件提起公益诉讼。还规定,检察官如果败诉,败诉方的诉讼费用将由国库补贴[⑨],实行举证责任倒置的举证方式。

　　法国1804年《拿波仑法典》明确规定检察官为了公共利益可以提起或者参与诉讼,并且规定了明确的参与程序、范围等[⑩]。1806年法国民事诉讼法第421条至425条规定检察机关代表公共利益参与诉讼，其所需的经费由国家财政统一拨付[11]。

　　四、检察机关提起公益诉讼的制度完善

　　(一)明确检察机关公益诉讼主体资格。检察机关是宪法规定的专门的法律监督机关,进行法律监督体现了检察机关是国家、社会、公共利益维护者的身份,这与公益诉讼的目的是高度一致的,是提起公益诉讼最适格的主体。但是目前我国法律尚未对检察机关提起公益诉讼的主体资格进行明确规定,这不得不说是个很大的缺憾。笔者建议修改《人民检察院组织法》,在职权中增加“对于损害公共利益的行为提起民事、行政诉讼”的内容,且在时机成熟时修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》,明确检察机关提起民事、行政公益诉讼的主体地位、适用范围、诉讼程序等内容。

　　(二)明确检察机关公益诉讼受案范围。 检察机关之所以介入民事诉讼,主要是在民事诉讼主体缺失时,将公权力介入民事纠纷,以维护国家、社会、公众的利益,诉讼的实质是公权力对私权力的干预。而当事人法律地位平等、意识自治原则却是我国民事诉讼的基石,如果检察机关介入民事诉讼的范围没有得到限制,就会造成公权过度干涉私权自由的不良后果。借鉴世界各国检察机关提起民事公益诉讼的制度设计和做法,结合我国现阶段国情,笔者认为应将我国检察机关提起公益诉讼的具体案件范围做限定:

　　1)维护国家利益案件,主要为国有资产流失案。本文讲的国有资产流失是指国有资产的出资者、管理者、经营者,因主观故意或者过失,违反法律、行政法规和规章,造成国有资产的损失。实践中,为逃避债务申请企业破产、企业改制中对国有资产低估或不估或公财私人化、中外合资合作过程中国有资产不参与评估、经营者管理不善导致企业长期亏损、财政性蚕食等导致国有资产流失方式表现比较突出。为了保护国有财产,我国宪法第12条规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家和集体财产”,故笔者认为应当将国有资产流失案件纳入检察机关提起民事公益诉讼范围,维护国家利益,保护国有资产。

　　2)维护社会利益案件,主要为环境污染案件等。环境污染指人类活动使环境要素或其状态发生变化,环境质量恶化,扰乱和破坏了生态系统的稳定性及人类的正常生活条件,简而言之便是环境因受人类活动影响而改变了原有性质或者状态,目前表现比较突出的为水污染、土壤污染、环境污染。随着经济社会的发展,环境污染事件日益频繁,危害越来越大,受害群众越来越多,而环境公益诉讼主体却比较模糊,除了政府的公权力制裁外,社会上缺乏制衡污染企业的力量。笔者认为,通过诉讼的方式来遏制环境恶化是可行的方式,而检察机关又是提起这一诉讼的最佳主体。2003年4月山东省德州市乐陵市检察院对环境污染的金鑫化工厂提起环境公益诉讼,同年5月9日,乐陵法院作出判决,要求金鑫化工厂自行拆除污染设施、停止侵害、消除妨碍、消除危险,这是检察机关参与环境公益诉讼的成功案例。

　　3)维护弱势群体的公共利益案件,主要为侵害农民工合法权益案件、危害消费者合法权益案件、食品安全案件等。

　　(三)细化公益诉讼中检察机关举证责任。检察机关是我国法律监督机关,拥有法定的侦查权,基于我国基本国情和现实情况,要想取得行政机关或者团体组织、法人的资料,大多在出示公函的情况后绝大多数民众都会配合,在收集证据方面,检察机关以其特殊地位拥有较大优势和便利。因此笔者认为,检察机关在提起一般的民事公益诉讼时应当遵循民诉法“谁主张、谁举证”的原则,但是在对环境污染、高空作业等民诉法规定的8类特殊案件提起公益诉讼时,检察机关同其他诉讼主体一样适用举证责任倒置的证据规则。

　　(四)明确诉讼费用及诉讼后果的承担。检察机关提起公益诉讼费用由谁缴纳、败诉后风险由谁承担等问题在学术界引起巨大争议。有的主张检察机关应当预交诉讼费用,并承担败诉的赔偿责任;有的认为检察机关是为了维护国家、社会公共利益而介入民事纠纷,没有必要缴纳诉讼费,也不必承担败诉责任。笔者认为,对于检察机关提起的民事公益诉讼应当不收取案件受理费,与案件相关的鉴定费、勘验费等费用由公益诉讼专项资金支出,检察机关只承担必要的工作费用支出;假如败诉,费用应当由国库承担。理由为,第一,检察机关、审判机关均是国家机关,本身没有经济收入,其经费均由国家财政拨款。检察机关在提起公益诉讼时如果缴纳诉讼费,那也是由国库支付给检察机关,再由检察机关缴纳给审判机关,审判机关再交回国库,对国库而言不过是“左口袋的钱进了右口袋”,没有任何意义。第二,检察机关提起公益诉讼是为了维护国家、社会的公共利益,而非个人私益,无论胜诉还是败诉获得的利益均与自己无关,如果败诉责任由检察机关承担,必然导致权利义务的不对等。考察域外检察机关提起公益诉讼做法后笔者认为,检察机关提起公益诉讼败诉后责任由国家承担的经验值得借鉴。第三,笔者认为检察机关提起公益诉讼如果胜诉,则可从获得的赔偿金中抽取部分建立公益诉讼专项基金,用公益诉讼专项资金来支付诉讼中的鉴定费、勘验费、律师费等必要费用。

　　(五)构建符合中国特色的部门联动式公益诉讼模式。党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在第四章“保证公正司法,提高司法公信力”第二节“优化司法职权配置”中,明确提出,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,此决定明确赋予检察机关提起公益诉讼职责。如何有效地利用现有的司法资源,充分发挥检察职能,保护最大的社会利益是摆在所有检察干警面前的一大课题。笔者认为,新增设职能不必增设新的机构,在现有组织框架内可以构建一条以民行部门为主、多部门联动的检察机关公益诉讼之路。如侦查监督部门可以利用与行政机关建立的行政执法与刑事司法“两法衔接平台”,通过与行政机关的交流、对行政机关的监督来发现社会中涉及危害国家利益、社会公共利益的公益诉讼案件线索;公诉部门可以在办理刑事案件中通过审查案件发现损害国家、社会利益的案件线索;综合部门可以通过目前的“两微一端”平台发现涉及保护公共利益不到位、不及时线索。以上各部门干警发现公益诉讼案件线索后要及时移交民行部门,并配合民行部门干警查阅、调取相关证据,全院干警相互支持,紧密配合,形成整体联动的调查取证模式,建立全员公益诉讼信息共享制度。持此之外,庭审时也可允许发现公益诉讼案件线索的侦查、公诉、宣传、技术等部门干警参加庭审,保证诉讼的顺利进行。

　　（作者单位：湖北省襄阳市襄城区人民检察院）