论不起诉制度中“新枫桥经验”应用

　　内容摘要:不起诉是我国刑事司法体系中的一项重要制度,检察机关在审查起诉环节运用不起诉化解社会矛盾,取得了良好的社会效果和法律效果,也面临着一系列需要解决的问题。“新枫桥经验”在基层社会治理中成绩显著,将其理念引入到不起诉制度中不仅有利于充分释放不起诉稳定社会的功能,也有利于节约司法资源。本文拟从不起诉制度在实践中遇到的问题出发,以“新枫桥经验”为指引,对不起诉制度的完善和发展提出几点建议,以期有所裨益。

　　关键词:不起诉 社会治理 新枫桥经验

　　习近平总书记曾就创新群众工作方法作出重要指示,强调把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好[ 载人民日报第23855期,2013年10月12日.]。五十余年实践提炼而来的“新枫桥经验”,是基层社会治理中一个脍炙人口的典型,其核心理念可归纳为“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。在不起诉制度的完善和发展中借鉴“新枫桥经验”,具有十分重要的意义。

　　一.不起诉制度概述

　　(一)不起诉制度的内容

　　不起诉是指检察机关对于侦查机关移送审查起诉的案件,经审查认为不符合起诉条件或没有起诉必要的,依法终结刑事程序,不再将犯罪嫌疑人起诉至审判机关追究刑事责任的一种案件处理制度[ 陈光中.刑事诉讼法学[M].北京大学出版社.2002.],它分为绝对不起诉、相对不起诉、存疑不起诉以及适用于未成年人犯罪的附条件不起诉等几种类型。总体而言,不起诉制度包括以下几方面内容:

　　1.不起诉权的行使和效力

　　我国《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》规定,不起诉权由检察机关行使,具有在审查起诉阶段终结诉讼的法律效力。对于涉嫌犯罪的嫌疑人而言,一旦检察机关作出不起诉决定,就意味着不再追究嫌疑人的刑事责任。实践中,面对侦查机关移送审查起诉的刑事案件,检察机关经审查后,大部分案件都会依法提起公诉,而对于其中一部分不符合起诉条件或没有起诉必要的,则依法作出不起诉决定。以南昌市某基层检察院为例,2017年共审结各类案件472件758人,其中决定不起诉69件82人,不起诉率为10.8%[ 根据不起诉人数与审结人数计算得出.]。

　　2.作出不起诉决定后的处理

　　检察机关作出不起诉决定后,除向当事人宣布决定以外,同时还需要做好其它相关工作。例如,检察机关在制作不起诉决定书的同时,现在都要求制作不起诉理由说明书,并向被不起诉人、被害人以及侦查机关进行阐释,对于社会关注度高的案件,还需进行公开听证;另外,有些犯罪嫌疑人虽不再追究刑事责任,但依照法律法规仍需给予行政处分、行政处罚或者没收违法所得,对于这类案件,检察机关在作出不起诉决定的同时,应发出检察意见书并移送有关主管机关处理。

　　3.对不起诉权的监督

　　为维护公平正义,防止出现不恰当的不起诉决定,《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》对于不起诉权的行使制定了相应的监督机制。除了接受当事人的监督以外,检察机关还要接受社会的监督,特别是对于社会影响较大的案件,作出不起诉决定前要公开听取意见,并向社会公众释法明理;而对于职务犯罪案件作出不起诉决定时,检察机关还需聘请人民监督员参与决定过程,并对被不起诉人进行考察。

　　(二)不起诉制度在社会治理中的价值

　　1.有效化解社会矛盾

　　不起诉可以终结诉讼程序,避免追究犯罪嫌疑人的刑事责任,因而受到广泛的认可和欢迎。不起诉的适用对于化解社会矛盾、维护社会稳定具有十分积极的意义,其中又以相对不起诉适用最多、效果最明显。实践中,对于犯罪情节轻微的犯罪嫌疑人,检察机关决定是否起诉的依据除了犯罪动机、主观恶性、一贯表现以外,一个重要的方面就是当事人双方是否达成调解协议、被害人是否谅解犯罪嫌疑人。为争取到不起诉,犯罪嫌疑人往往能够理性地作出一些让步,满足被害人适当的赔偿要求、取得被害人谅解,从而和平解决双方的矛盾。这样一来,犯罪嫌疑人不再被追究刑事责任,被害人的权益也得到了保障,因犯罪被破坏的社会关系也得到良好的修复。

　　2.节约司法资源

　　西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为,法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源,为了提高司法活动的经济效益,应当最大限度地减少这种经济资源的耗费,并以此作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准。这就是说,法律程序应尽力缩小诉讼成本,而达到最大化收益。作为重要程序法的刑事诉讼制度自然也不例外,不起诉制度正是诉讼经济原则在审查起诉阶段的体现。不起诉制度,使不该进入审判程序的案件适时终止,缩短了诉讼时间,节省了大量的人力、物力、财力;使法院得以集中精力去处理更为重要的案件,从而达到诉讼经济的目的,提高司法操作中处理刑事案件的效率。[郭秀丽.《相对不起诉制度研究》[J].郑州大学.2006。]

　　二、不起诉制度在实践中面临的问题

　　(一)适用有限,难以充分发挥其功能

　　1.适用案由有限

　　绝对不起诉和存疑不起诉因其具有法定的适用情形或证据不足的要求,所以适用的案由无定律可循,而对于化解矛盾最有效的相对不起诉,实践中可适用的案由却存在一定的局限性。

　　根据《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》的规定,对初次实施轻微犯罪的犯罪嫌疑人,主观恶性较小的、因生活无着落偶然实施盗窃等轻微犯罪的犯罪嫌疑人,人身危险性不大的;群体性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人,属于一般参与者的,均可以依法做出相对不起诉决定。然而实践中,相对不起诉的适用案由往往局限于达成刑事和解的交通肇事、故意伤害案件。以南昌市某基层检察院为例,2017年共作出不起诉案件69件82人,其中相对不起诉件53件60人。在这53件相对不起诉案件中,多达44件是涉嫌故意伤害、交通肇事的案件,涉及其他案由的仅有9件。这种情况直接导致了不起诉制度在情节轻微的其他类型案件中难以发挥其价值,无形中限制了化解矛盾的一条有效途径。造成这种现象的原因既有办案人员机械执法的因素,也有地方政策干预的因素。曾有过这样一个案例:刘某在自家门口调试车辆,引来邻居小孩围观,期间因刘某操作不当,导致车辆移动并轧死一名小孩。案发时刘某主动报警、投案,且双方达成了赔偿、谅解协议,后公安机关以过失致人死亡罪将刘某移送审查起诉。刘某以其系过失犯罪、有自首情节且已达成赔偿、谅解协议为由,向检察机关提交不起诉申请。检察机关经审查后认为,刘某构成过失致人死亡罪,而该罪名一般都不考虑作不起诉。而与过失致人死亡罪情节类似的交通肇事案件,获得不起诉决定却往往要顺利得多。

　　2.适用数量有限。不起诉虽是检察机关审查起诉部门的职能,但其行使往往受到各种因素的影响,导致适用不起诉的案件数量有限。一方面,检察机关每年都会进行案件质量审查,而随着羁押必要性审查逐渐受到重视,捕后不诉或轻刑已成为批捕部门的一项重要审查内容。换言之,每一个捕后不诉的案件,都可能意味着批捕环节的质量不高。因此,有些领导顾及批捕部门的案件质量审查,往往会有意限制捕后不诉的案件数量,导致一些适宜作不起诉的案件没能作不起诉。另一方面,由于不起诉案件的审批环节相对较多,办案人员所需花费的时间和精力也相应增加,同时,考虑到不起诉可能带来的负面影响,造成办案人员建议作不起诉的积极性不高,遇到是否符合不起诉条件有争议的案件,往往都倾向于提起公诉。

　　(二)不起诉的适用可能引发负面影响

　　在不起诉的几种类型之中,绝对不起诉由法律直接规定,只要刑事案件满足法律规定的条件,就必须作出不起诉决定,检察机关没有自由裁量权,因此这类不起诉争议较小,不容易引发负面影响;存疑不起诉适用于证据不足的案件,需根据具体案件的证据情况进行判断,若证据无法达到确实、充分的标准,则由经办检察官报检察长或检委会研究决定后作出不起诉决定,此类案件往往牵涉双方当事人利益,一旦处理不善易引发新的社会矛盾;相对不起诉的运用较为灵活,遇到情节轻微的案件,检察机关对于是否不起诉拥有较大的自由裁量权,其决定的作出也可能带来负面影响。

　　由于不起诉案件的情况各有不同,确实无法做到完全统一的标准,导致一部分社会公众对检察机关的不起诉制度有时会存在误解,认为不起诉权就是检察机关用来做人情的工具,有“熟人”就作不起诉,否则就起诉。而一旦有刑事案件作出不起诉决定不符合群众预期时,往往就会被群众认为是检察机关未正确行使职权、玩忽职守,甚至怀疑其中有徇私枉法的可能。

　　(三)不起诉的后续工作不到位

　　实践中,由于基层检察机关的案件数量较多,办案人员面临较大的办案压力,因此对于作出了不起诉的案件,往往在宣布决定之后,忽视了对被不起诉人、被害人的说理教育,以及对社会公众的法制宣传。被不起诉人得到不起诉决定之后,因为没有理解相应的法律精神,有时会片面的认为犯点小罪没事,只要事后积极赔偿取得谅解,就可以不被追究刑事责任;而因关系自身利益,被害人在看到犯罪分子没被起诉时,有些就会怀疑检察机关徇私枉法,放纵犯罪分子。这些现象都是不起诉后续工作不到位的表现。

　　三、在不起诉制度中应用“新枫桥经验”的几点建议

　　(一)破解相对不起诉的局限性

　　“新枫桥经验”提倡“矛盾就地解决”,就是说要在适合化解矛盾的环节,尽可能地将矛盾化解掉,以避免矛盾被带入下一环节。对于检察机关而言,在审查起诉环节运用不起诉尤其是相对不起诉来化解社会矛盾,具有先天的优势,若能将相对不起诉应用到更为广泛的案由上,同时解除对其适用数量的制约,则其化解社会矛盾的作用将更为深入,社会效果将更为显著。事实上,只要犯罪情节轻微而嫌疑人社会危险性较小的案件,不论案由,检察机关都可以行驶是否起诉的裁量权,决定是否作出不起诉。因为对这样的犯罪嫌疑人在一定情况下不起诉可能社会效果更好,更有利于对这些人的教育和改造,也有利于对犯罪分子的分化瓦解。

　　破解相对不起诉的局限性,首先要加强对引导,树立起检察人员对相对不起诉的正确认识,要让犯罪情节轻微成为相对不起诉适用的基础,而不局限于特定的案由。其次,要注重培养办案人员对社会矛盾的处理能力,指导其结合相对不起诉的功能,参与社会治理。最后,各级检察机关的案件质量审查标准也应进行适当的修订,以避免不起诉制度的适用受到不必要的限制。

　　(二)践行群众路线,消除负面隐患

　　“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”,这是党在长期斗争中形成的根本工作路线,也是“新枫桥经验”在基层社会治理中实现“矛盾不上交、平安不出事”的主要工作方法。不起诉决定的作出不仅关系着当事人的利益,很多时候也引导着广大群众的法治观念,影响社会的价值判断,进而决定着司法公信力的高低。例如,近期再度登上热搜的湖南省陆勇销售假药案,社会讨论激烈,影响深远,在检察机关对陆勇作出起诉决定时,很多人包括专家学者都站出来予以质疑,而同病相怜的患者更是表示十分的不理解,因为陆勇的行为不仅谈不上具有社会危险性,反而能够给很多患者活下去的希望,应该说是起到了积极的社会效果。检察机关作出起诉决定,既是法理基础不扎实的体现,也是群众意识不强的结果。好在我们的办案机关能及时醒悟,在后续的案件处理过程中能真正听取群众的声音,遵循法理价值做出了正确的判断。这既是司法的理性,也体现了人文关怀。

　　在不起诉制度实施过程中紧密联系群众,还要讲究联系群众的广度、深度和密度,而不能只同少部分群众接触,让群众路线成为花架子。要广泛联系不同地区、不同经济收入、不同文化水平的群众,这样才有利于将群众分散的、无系统的意见集中起来,形成对案件较全面客观的认识,以有助于在案件处理时作出正确的决定。对于社会关注的重点案件,检察机关在作出不起诉决定前,可适时联合侦查机关召开案情通报会,将案件情况进展向社会公开,对于不涉密的内容,还可以邀请群众共同进行讨论,以提高群众的参与度。践行好群众路线,增进群众对不起诉制度的了解,则其负面隐患自然得以消除。

　　(三)妥善做好不起诉后续工作

　　“新枫桥经验”既强调“矛盾不上交、平安不出事”,同时也注重“服务不缺位”,对于不起诉制度而言,“服务不缺位”既要求做好后续的释法说理工作,也要求做好对被不起诉人的监督与帮扶。

　　1.释法说理

　　释法说理的目的是通过阐明不起诉决定的形成过程和正当性理由,提高决定的可接受性,实现法律效果和社会效果的有机统一,主要价值体现在增强不起诉决定的公正度、透明度,规范不起诉权行使,提升检察公信力和司法权威,发挥司法的定分止争和价值引领作用,进而弘扬社会主义核心价值观,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,促进社会和谐稳定。

　　检察机关要根据案情是否重大复杂、诉讼各方的诉求差异、案件社会影响大小等不同情况,有区别地进行繁简适度的释法说理,既要求办案人员遵循文书制作的规范和价值追求等,又要为办案人员的不起诉说理创造“愿说理”“敢说理”“会说理”“说好理”的良好环境。

　　2.监督与帮扶

　　对于作出了不起诉决定的犯罪嫌疑人,检察机关还应尽可能地做好后续的监督与帮扶工作。一方面,通过监督可以发现不起诉决定是否存在错误,若发现有新的不应作不起诉的情况,应立即撤销不起诉决定,将犯罪嫌疑人依法提起公诉。例如,对于存疑不起诉的案件,可能在作出决定时证据不足,但经过侦查机关的后续取证工作,会出现新的有力证据,这时就应撤销不起诉决定,依法提起公诉。

　　另一方面,检察机关还应深入分析被不起诉人的犯罪原因,对确有困难、需要帮扶的被不起诉人,应组织专门人员进行对接,并积极联系被不起诉人所在的居委会和民政部门,共同为被不起诉人制定切实可行的帮扶方案,防止其再次走上违法犯罪的道路。

　　参考文献:

　　[1] 陈光中.刑事诉讼法学[M].北京大学出版社.2002.

　　[2] 郭秀丽.《相对不起诉制度研究》[J].郑州大学.2006.

　　[3] 余钊飞.“枫桥经验”与中国传统法律文化.人民法院报.2018.

　　[4] 陈瑞华.程序价值理论的四个模式[J].中外法学.1996(2).

　　[5] 方敏.“枫桥经验”与历久弥新.人民日报.2017.

　　[6] 肖静娴.认真学习“枫桥经验”真诚解决群众问题.太原日报.2015.

　　作者:邓路华 黄自安[ 邓路华,江西省南昌市进贤县人民检察院检委会委员、刑事检察部副部长

　　黄自安,江西省南昌市进贤县人民检察院干警]