修改法律加大对违法行为处罚力度

　　□　本报记者　　蒲晓磊

　　海洋环境保护法自1983年施行以来,历经4次修改,尤其是在2016年和2017年连续两年作出修改,凸显出这部法律对于海洋生态环境保护的重要性。

　　福建省副省长郑建闽在向全国人大常委会海洋环境保护法执法检查组汇报时说,自海洋环境保护法施行以来,福建省认真贯彻落实海洋环境保护法各项规定,从制度建设、环境监测、污染防治、综合整治、保护修复、监督执法等方面,持续加大工作力度,取得了较为明显的成效。

　　郑建闽同时提到,由于福建海域面积大、海岸线长,海洋生态环境保护压力很大,在贯彻落实海洋环境保护法过程中,仍然存在陆海联动机制有待完善、监视监测基础建设还需加强、应急处置能力有待提升、海洋生态补偿缺乏上位法依据、海上执法取证难、海洋违法处罚难以形成合力等薄弱环节。

　　在福建检查期间,地方有关部门、专家学者等各界代表认为,海洋环境保护法在经过多次修改后,内容体系较为完善,但在法律责任、生态补偿、综合应急能力建设等方面,仍然需要进行完善,建议修订海洋环境保护法,明确部门分工和建立协调机制,加大对违法行为的处罚力度。

　　开展海洋环保目标责任制考核

　　海洋生态环境的保护,需要严格落实法律责任。

　　执法检查组指出,这次执法检查,要认真学习借鉴大气污染防治法执法检查的做法和经验,以法律为依据为准绳,以生态环境质量“只能更好、不能变坏”为责任底线,推动党政机关和有关部门切实增强“四个意识”,全面担负起生态文明建设的政治责任、领导责任和监管责任。

　　郑建闽介绍说,福建省委、省政府把实施海洋环境保护法、加强海洋生态环境保护工作,作为推进海洋强省和国家生态文明试验区建设的一项重要职责。

　　2011年起,福建在全国率先开展海洋环保目标责任制考核,由省政府下达沿海设区市政府海洋环保责任目标。2016年,将海洋环保责任目标考核纳入党政领导生态环境保护目标责任。为更好地落实海洋环境保护责任,福建建立领导干部自然资源资产离任审计制度,出台离任审计实施方案,探索编制自然资源资产负债表,将海域海岛资源和近岸海域水质等纳入领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况的审计评价体系。

　　郑建闽建议,在国家层面尽快出台全国海洋生态红线管控办法,明确海洋生态红线的归口管理部门,更好地指导沿海地区组织实施,并结合实际制定本地区的管控办法细则。

　　福建省人大代表蔡锋建议,对海洋环境保护法作出修改,在明确部门分工的基础上,建立行之有效的跨行政区域、跨职能部门的海洋环境保护协调管理机制。同时,在海洋环境监测制度上,要明确统一的标准,建立数据共享机制,避免重复建设。

　　执法检查组在厦门检查期间,厦门市人大代表郑海雷向检查组建议,建立海洋环境督查制度和检察制度:在涉海各省建立督查办公室,负责对所辖省份海域的环境状况和污染防治行使督查职责;在涉海各省建立检察办公室,负责对所辖海域的环境污染案件行使检察和公益诉讼职责。

　　严重违法行为应追究刑事责任

　　保护海洋生态环境,必须保证监督执法实效。

　　9月20日,执法检查组在厦门召开执法检查汇报座谈会。在座谈会上,厦门市海洋综合行政执法支队支队长翁桂孙讲述了前年的一次执法行动。

　　2016年12月的一天,凌晨两点过后,3艘采砂船将船上的灯光全部熄灭,如幽灵般现身海上,这些“幽灵砂船”并不是在采砂,而是在向海中倾倒渣土。但他们没想到的是,自己的一举一动,早已被厦门市海洋综合行政执法支队通过光电跟踪监视取证系统看得一清二楚。在采砂船倾倒渣土时,执法人员乘坐伪装渔船快速靠近并登船,当场对这3艘违法倾倒渣土的采砂船予以查扣。

　　近年来,福建海洋监察执法部门把海岸线巡查、打击违法用海、打击违法采砂、查处违法倾废,与伏季休渔、渔船安全监管、养殖执法等相结合,全省统一开展“蓝剑”“海盾”“碧海”等专项执法行动,集中力量严厉打击海洋违法行为。2013年以来,福建各级海监机构共查处海域违法采砂破坏海洋生态环境案件1660宗、罚没款1.22亿元;查处海洋非法倾废案件70宗、罚没款527万元;查处海洋工程类案件8宗、罚款97万元;查处海洋保护区内的违法行为34起,罚没款590万元。

　　有着多年基层执法经验的翁桂孙认为,尽管海洋监察执法部门在打击海上违法行为时付出了很大的努力,但由于这些违法行为有着很强的隐蔽性,而海上执法受办案条件限制,登临检查难度大,现场取证困难,许多证据无法及时提取,导致查处难度很大。

　　郑建闽在汇报时提到,海洋违法处罚难以形成合力。比如,海洋类行政处罚案件中的非法采砂违法用海案件,涉及到采、运、销各个环节,但行政机关受到执法手段和职能的限制,目前只能依据《福建省海域采砂临时用海管理办法》,以“未取得临时海域使用权证书进行海域采砂临时用海”为由,对违法用海进行处罚,但对其是否造成矿产资源破坏以及其他运、销环节,均无法形成制约,造成处罚合力不足。另外,海洋环境保护法规定的处罚额度也偏低,最高处罚额度仅20万元,难以起到惩治、遏止违法行为的效果。

　　对此,郑建闽建议,再次修订海洋环境保护法,适当提高罚款幅度,对破坏海洋生态环境的违法行为造成或达到一定程度的,可参照环保法予以追究刑事责任。

　　海洋生态补偿缺乏国家层面立法

　　海洋环境保护,不能仅靠政府。

　　执法检查组强调,此次执法检查,要督促企业落实主体责任,坚决纠正“有法不依、执法不严、违法不究”的情形,推动全社会形成简约适度、绿色低碳的生产生活方式。

　　明确企业主体责任,也是福建在海洋环境保护中所做的工作。近年来,福建以排污许可证制度为抓手,分阶段、分行业推进“一证式”管理,2017年共组织开展印染、造纸等14个重点行业新版排污许可证的核发,沿海地区共核发排污许可证574张,对排污的种类、总量和浓度作出明确规定,要求企业依法排污,进一步规范涉海企业排污行为。

　　值得注意的是,福建省从2012年起就积极开展海洋生态补偿机制课题研究,并纳入省政府立法项目。但根据《国务院办公厅关于进一步加强企业收费管理减轻企业负担的通知》规定,“新设立涉企行政事业性收费和政府性基金项目,必须依据有关法律、行政法规的规定”。由于国家层面尚未出台有关海洋生态补偿的专门法律或行政法规,省级层面相关立法探索难以推进。

　　由于缺乏上位法依据,海洋生态补偿工作一直难以推进。对此,郑建闽建议,在国家层面制定海洋生态补偿相关法律法规。围绕海洋保护区、海洋公园建设以及用海工程、海洋生态环境污染损害事故等,按照“谁污染谁补偿、谁保护谁受益”的原则,推进海洋生态补偿工作,为全国各地保护海洋生态环境和制定本地区实施办法提供法律依据。

　　海洋环境保护法第三十条第三款规定,在海洋自然保护区、重要渔业水域、海滨风景名胜区和其他需要特别保护的区域,不得新建排污口。

　　郑海雷认为,对于已有的排污口也应作出处置规定,建议在修改海洋环境保护法时规定,已经在海洋自然保护区、重要渔业水域、海滨风景名胜区和其他需要特别保护的区域建有排污口的,应当在一定时限内排除污染源、恢复自然生态。

　　应急处置能力建设标准需要明确

　　海洋生态环境保护,要防患于未然。

　　“随着临港工业特别是石化工业的快速发展,海上船舶不断大型化、专业化,海上溢油、危险化学品泄漏等安全隐患增多,威胁着福建省海洋生态环境安全。尽管福建已经建设了一批海上船舶溢油应急设备库,配备了一定数量的船舶污染清除设备,但还不足以应对海上溢油和危化品重大污染风险。”郑建闽在向执法检查组汇报时说。

　　郑建闽建议,明确海洋污染应急处置能力建设标准和要求,明确国家、地方政府和相关部门在海上污染应急能力建设方面的职责,在《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》等现有法规的基础上,从法律层面进一步统一明确规定海上溢油、危化品泄漏、陆源入海等污染事故的综合应急能力建设要求。

　　执法检查期间,多位有关部门负责人、专家学者向执法检查组建议,在法律中明确科技的支撑作用。

　　“在人类活动干扰和大自然自身变化的影响下,海洋生态环境复杂性日益增加,只有加大科技投入,才能更好地认识和应对这种复杂变化。同时,沙滩修复、生物多样性保护等海洋生态环境保护工作,都需要经过深入的科学论证之后才能展开。因此,加大科技支撑的思想,应当在海洋环境保护法律制度中有所体现。”国家海洋局第三海洋研究所原所长余兴光向执法检查组建议,通过法律引领的作用,推动科技在海洋环境保护上的应用。