检察机关在社会管理创新中的职能作用

　　在中央先后提出建设创新型国家和政法机关三项重点工作的大背景下,检察机关在社会管理创新中能够发挥什么职能作用?对社会管理创新做出什么贡献?这是当前我国检察机关和全体检察工作者应该认真思考的问题。

　　一、比较优势战略概述

　　林毅夫教授在《中国经济专题》一书中反复提到比较优势战略,用以分析中国经济发展中存在的问题和解决途径。笔者读完很受启发,仔细分析后认为:虽然检察机关不同于企业,但这一经济学理论在很多方面同样可以用于指导检察机关的工作。

　　比较优势战略主要是指一个企业乃至一个国家在发展过程中只有不断生产与其他企业或国家相比更有优势的产品,才能在竞争中赢得市场,从而获得持续的发展。这种比较优势可能表现为科技含量高、质量好(例如德国的精密仪器、日本的电子产品等)或者劳动力成本低(例如中国的服装和电子元器件加工等)。

　　二、检察机关在社会管理创新中的比较优势

　　同企业一样,检察机关在推进社会管理创新工作中,只有充分认清自己在社会管理创新中存在什么的优势,进而充分发挥自己的比较优势,才能为推进社会管理创新作出最大的贡献。

　　但与企业不同的是,检察机关是国家机构,是非营利性的,它所提供的是一种公共服务。同时,我国的检察机关的职能是人民通过宪法和法律赋予的。而且对公权力而言,法不授权即禁止,检察机关不能自己选择和随意创设职能。根据我国宪法、人民检察院组织法和刑事诉讼法等相关法律的规定,我国检察机关的主要职能包括:对国家工作人员职务犯罪侦查,对执行司法职能的公安机关、人民法院在诉讼活动中是否正确执法,对执行判决裁定的监狱、看守所、劳教场所的监管活动是否合法进行监督,对公安机关立案、侦查活动是否合法进行监督,对不服生效民事、行政诉讼裁判进行审查和抗诉等。

　　宪法和法律赋予检察机关相应职权的同时,也意味着检察机关承担了这些方面的义务,这些职权是不能放弃的,除非宪法和法律的相关规定被修改。检察机关在社会管理创新中的比较优势,受到宪法和法律中关于检察机关职权规定的限制,必须立足于检察机关的职权范围。因此,检察机关在社会管理创新中的比较优势主要体现在刑事司法以及民事行政案件的诉讼监督等方面。检察机关在这些方面的比较优势主要来自于:根据宪法和相关法律的规定,这些权力由检察机关专门行使,在此基础上形成了专业的检察工作队伍,这些条件是其他国家机关和企业、个人所不具备的。

　　三、根据比较优势发挥检察机关在社会管理创新中的职能作用

　　然而现实中,检察机关在社会管理创新中的很多工作并不符合比较优势的要求,同时违背了司法工作的规律,这在很大程度上限制了检察机关在社会管理创新中的职能作用。

　　(一)现实中不符合比较优势的做法

　　1、基层检察机关承担了过多不属于自己职能范围的工作

　　检察机关的职能作用本来是由宪法和法律明确规定的。但检察机关的财政经费和人事权受制于地方政府,检察机关不得不承担很多职能范围以外的工作,例如计划生育、招商引资、扶贫帮困等。实际上,检察机关承担自己职能范围以外的工作是不符合比较优势的。显然,在计划生育、招商引资等方面,政府相关部门是或者应该是更有比较优势的,检察机关从事这些工作的成本太大,不仅开展工作的过程中事倍功半,而且往往会耽误正常的执法办案。显然,检察机关从事职能范围以外的工作并不是社会管理创新,对检察机关而言反而是一种负担,我们可以称之为“政策性负担”(因国家政策而产生的负担)。

　　2、不符合司法活动规律的制度大量存在

　　检察机关作为国家司法机关,在社会管理创新中必须遵循司活动的规律,才能充分发挥检察机关自身的优势,否则只会事倍功半。然而现实中,检察机关内部违背司法活动规律的制度大量存在,很大程度上阻碍了检察机关在社会管理创新中职能作用的发挥。(1)检察机关内部存在的绩效考评制度某些方面不符合司法活动的规律。根据我国的人民检察院组织法,检察机关内部实行的是上级领导下级的体制,检察机关内部的绩效考评中往往把办案数量、法院判决无罪率和大案要案率等指标作为考核依据,但实际的司法活动过程中检察机关的办案数量和大案要案率等是受到一个地方的刑事案件发生率和公安机关的侦破率等客观因素制约的。(2)错案追究制度设计的不科学。刑事司法活动是一个根据证据去还原案件发生过程的逆向思维过程,由于时空的不可逆转性,错案的发生在一定程度上是不可避免的。而我国的错案追究制度片面追求客观真实,单纯以案件的结果为依据,这无疑违背了司法活动的认识规律。

　　3、检察机关的群众工作和调研工作有待加强

　　现实中,检察机关深入群众和普法宣传的力度还不够,人民群众对检察机关的职能作用尚缺乏较为明确的认识。同时,检察机关对新时期群众对司法工作的新期待和新要求了解不够。这就如同市场经济中,企业对市场上消费者的需求并不了解一样,企业如何生产符合比较优势的产品呢?

　　(二)充分发挥检察机关在社会管理创新中比较优势的要求

　　1、检察机关的独立权得到应有的保障

　　林毅夫教授在谈到国有企业改革时指出:如果要想一个企业充分发挥比较优势,具有自生能力(依靠自身营利和生存发展的能力),就必须剥离企业的“政策性负担”。同样,若想要检察机关在社会管理创新中发挥自身的比较优势,首先必须剥离检察机关的“政策性负担”。这就要求检察机关的独立权得到应有的保障,检察机关不再承担计划生育和招商引资等职能范围以外的工作。检察机关独立权的保障主要体现在经费和人事权的独立。虽然中央近年来列出了中央政法补助专款,但这对于全国大量的检察机关而言无疑是杯水车薪,远远不足以保障地方检察机关的独立性,地方检察机关的经费仍旧依附于地方政府。

　　2、遵循司法活动规律,修订完善相关制度

　　正如企业在市场竞争中要发挥自身的比较优势就必须遵循市场规律一样,检察机关若想充分发挥自身的比较优势,也必须遵循司法活动的规律。司法活动是一个逆向思维的过程,因此它所追求的只能是法律真实,例如刑事司法中的“证据确实充分”必然受到时间、空间和人、财、物等司法资源的限制,我们就不能将“证据确实充分”的标准绝对化。一方面要求检察机关积极参与社会管理创新,另一方面我们又在内部为检察机关制定一大堆条条框框来束缚检察机关,这无疑是让检察机关“戴着镣铐跳舞”。因此,我们必须认真反思:我们检察机关内部的人事管理、绩效考评和错案追究等制度,是否存在不科学、不合理的地方?在反思的基础上,我们应该根据司法活动的规律,修订和完善不科学不合理的制度,给予各级检察机关在社会管理创新方面更大的自主空间。

　　3、发挥检察人才的比较优势

　　检察机关的社会管理创新离不开检察人才,如何引进和使用人才成为检察机关参与社会管理创新过程中至关重要的环节。每个人的专长是不一样的,例如一个人擅长于检察理论研究,这相对于他人而言就是一种比较优势。检察机关若想在社会管理创新中充分发挥自身的比较优势,最终必须依赖于每一个检察人才的比较优势的发挥。这就对检察机关自身的岗位安排和人事管理提出了更高的要求:必须做到人尽其才。如何做到人尽其才?笔者认为:首先在人才的引进环节,应该做到从本单位的实际需求出发,明确引进人才的目的和标准。其次在人才的使用环节,必须对所引进的人才进行认真的考察,确保所引进的人才被安排在最有利于发挥其专长的工作岗位上,在这一点上笔者认为应当保持检察机关内部人才的流动性,例如轮岗制、遴选制度等。

　　4、深入群众和更加重视调研工作

　　从经济学的角度来看,检察机关作为一个国家机关,提供的是一种公共服务,这种公共服务的消费者是广大人民群众。因此,检察机关要想在社会管理创新中有所作为,就必须深入群众,发掘民间的智慧,了解群众对检察工作的新期待和新要求。正如当年安徽凤阳县小岗村的几十户农民创造了家庭联产承包责任制一样,历史上很多制度创新都是来自民间。同时,“没有调查就没有发言权”,检察机关应该更加重视调研工作,对实践中一些好的做法进行提炼总结形成经验,对不好的做法进行反思和改进。

　　(安徽省六安市金安区人民检察院)