农村"两委"人员职务犯罪特点、原因和预防对策

　　近年来国家加大对农业、农村和农民方面的投入，各种惠农政策连年出台，小麦直补、农资综合补贴、水库移民后期扶持资金等多种惠农资金，惠及千家万户。随着城镇化建设和经济社会发展的提速，需要征收农村集体土地，从而出现大批征地补偿款，而这些资金往往都由基层农村“两委”人员发放到农民手中。个别农村“两委”人员利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，走上了犯罪的道路。据统计，2007年至2011年底，曹县院共依法立案侦查涉嫌贪污贿赂犯罪的农村“两委”人员46人，占这一时期查办贪污贿赂犯罪总人数的49%，为国家挽回经济损失760余万元。农村干部职务犯罪，在一定程度上影响了和谐社会的建立，影响了社会主义新农村建设的前进步伐，为此，曹县院加强了对农村干部职务犯罪的综合调查分析，力图从中找出农村“两委”人员职务犯罪的特点、原因，提出有针对性的预防对策，以便对曹县社会稳定及经济发展发挥重要作用。

　　一、曹县农村“两委”人员职务犯罪的特点、规律、形式和手段

　　曹县农村干部职务犯罪主要集中在农村干部虚报冒领、贪污侵占、索贿受贿、截留挪用等经济问题上。据分析，曹县农村“两委”人员职务犯罪的特点、规律，形式和手段如下：

　　（一）涉及罪名主要是贪污罪、受贿罪和挪用公款罪。根据曹县院的统计，自2007年1月至2011年12月，曹县院共查办农村“两委”人员涉嫌贪污贿赂职务犯罪案件16案46人，在被查处的这46人中，涉嫌贪污罪的21人，占45.7%；涉嫌受贿罪的14人，占30.4%；涉嫌挪用公款的11人，占23.9%。

　　曹县农村“两委”人员职务犯罪案件情况统计表：

 

　　（二）犯罪主体相对集中，村“三大员”占多数。曹县院查处的16案46人农村“两委”人员职务犯罪案件中，涉案人员大都是村支书、村主任和村会计等握有实权的村干部。在上述46名农村“两委”人员中，系原党支部书记的11人，占总数的23.9%，村主任7人，占总数的15.2%，村会计8人，占总数的17.4%，“三大员”合计占查处农村“两委”人员职务犯罪案件总数的56.5%。另外43.5%农村“两委”人员职务犯罪案件的主体大都是村“两委”委员、女专职计生主任或村民小组组长。

　　他们利用自身的职务便利，有的相互勾结，共同作案，形成“黄金搭档”。如曹县院2008年7月查办的曹县王集镇丁庄行政村支部书记王某某，伙同本村会计和该村9名村民小组组长等十一人预谋，于2007年9月份，将本村获取的德商高速公路临时用地补偿款43680元私分，王某某因犯贪污罪被曹县人民法院判处有期徒刑三年缓刑四年，其他10人被判处“犯贪污罪，免于刑事处罚”；还有的是单打独干、中饱私囊，如县政府青菏街道办事处温庄行政村村委会主任程某某利用职权，于2007年9月将青菏办事处财政所先后拨付给温庄行政村程河自然村的征地补偿款484330元用于自己经营的砂石料生意，被曹县人民法院以犯挪用公款罪判处有期徒刑三年缓刑五年。

　　（三）犯罪主体以男性为主，文化程度偏低。在上述被查处的46名农村“两委”人员中，其中44人为男性，仅两名女性；在文化程度方面，文盲5人,小学文化的5人，初中文化的25人，高中文化的11人。初中以下文化程度的总计35人，占76%。

　　（四）侵害对象多为征地补偿款、惠农资金等特定款物。目前，农村职务犯罪侵害对象主要集中在三大款项，一是土地征用补偿款；二是水库移民款；三是粮食补贴等惠农资金。对这些钱村民们往往由于不知详情，无从监督，有的村干部见有机可乘，便肆无忌惮地贪污、挪用。随着经济的发展，各乡镇加大新农村建设和招商引资力度，建房、修路、建厂以及国家建设高速公路等基础建设用地大幅度增长。由此而产生的土地征用费、补偿费等便成为村干部攫取的目标。农民以土地为本，土地补偿款是失去土地的农民赖以生存和发展的基本保障，一些农村基层干部却利用职务之便，伙同土地管理部门人员打起了土地补偿款的主意。侵吞土地补偿款占农村“两委”人员职务犯罪案件总数的64%以上。由于曹县水库移民多涉及23个乡镇、办事处，335个行政村33498户138052人。自水库移民后期扶持政策实施至2009年第三季度，上级财政部门共拨付曹县财政局专款3亿多元，因此水库移民款成为新的侵害对象。另外，上级下拨的救济款物、农业补贴款项、村村通公路、自来水、抗旱补贴款等等也成为某些村干部侵吞的对象。

　　例如：曹县检察院2007年查办的仵楼乡蒋场村原支书徐某某，利用协助政府发放德商高速公路附着物补偿款的便利条件，将101626元补偿款非法据为己有。曹县院2008年查办的青菏办事处红庙寨行政村支部书记李某某，利用保管德商高速公路补偿款的便利，伙同该镇农村信用社协理员将20万余元补偿款借给他人使用。2007年下半年至2008年，曹县楼庄乡南塔湾村村支书谢某某在本行政村使用水库移民后期扶持资金修筑本村公路过程中，伙同村会计、主任等4人向工程施工方索要好处费5万余元私分。原郑庄乡马庄村村主任胡某某，利用协助乡人民政府从事统计、核实小麦种植面积的工作之便，以行政村名义虚报小麦种植面积，骗取国家补贴资金并将其中的16834元据为己有；在国家电网改造过程中，利用协助国有企业从事地面附属物和青苗的清点、统计、核实、补偿工作之便，采取伪造、涂改单据之手段，以行政村名义骗取补偿款24020元据为己有。

　　（五）重点环节集中，发案具有一定的规律性。农村基层人员职务犯罪多发、常发在村镇建设、土地征用、财务管理、工程监理等方面；土地征用及补偿费用的管理等环节是农村基层组织人员职务犯罪的高发部位。随着经济的发展，县城附近的土地被大量征用，在土地转让、转包、买卖过程中，土地补偿费用的管理和拨付，大多由农村基层组织负责人负责，由于缺乏必要的监督机制，一些干部利用手中的权利贪污受贿、挪用公款的机会也不断增多。如县政府青菏办事处杜庄村支书张某某挪用本村占地补偿款12.8万元案件；发生在德商高速公路沿线的孙老家镇柳河集村、袁白庄村的2案8人受贿案件都是在这些环节发生的职务犯罪。

　　（六）犯罪的形式表现为侵财犯罪，手段多种多样。农村“两委”人员职务犯罪的形式和手段表现为侵吞、截留、挪用公共款物和收受贿赂等侵财犯罪。一是隐瞒收入暗中私分，农村干部将本属于农民的各种款项以发补助奖金的名义，暗中密谋进行私分。如，楼庄乡南塔湾村支书谢某某等4人私分向工程施工方索要的好处费5万余元；二是直接侵吞，将通过虚报冒领手段骗取的专项款物直接截留装入个人腰包。如，郑庄乡马庄村村主任胡某某粮食直补款、地面附属物和青苗补偿款5.8万元；三是直接挪用公款，对国有企业、有关单位支付给农村的土地征用补偿款等大笔资金，直接挪用为自已或者亲戚经商谋利。如曹县青菏办事处杜庄行政村支部书记张某某，将从曹县青菏办事处领取杜庄行政村刘庄自然村占地补偿款128072.5元用于自己经营的木材生意。四是收受或索取贿赂，中饱私囊。孙老家镇柳河集村支书张某某伙同村会计徐某某向修建德商高速公路的施工方索要好处费7万元私分。

　　（七）大案窝案多，常常引发集体上访。从被查处的案件来看，大案窝案所占比例较高，农村“三大员”相互勾结犯罪，共同犯罪，往往一起被查处，一带一串，一挖一窝。如曹县孙老家镇袁白庄村支书袁某某等人，在协助孙老家镇政府德商高速公路建设协调指挥部工作期间，利用职务之便，收受德商高速公路铁路三局第八段第三施工队给予的24000元协调费，收受曹县永盛公路工程养护有限公司的项目经理王某某好处费30000元，村“两委”班子成员和村民小组组长6人参与私分，该四人均被判处刑罚；又如曹县王集镇丁庄村原支书王某某领取到德商高速公路临时用地补偿款5万余元后，伙同本村主任、会计和村民小组组长共11人预谋私分，该十一人均被判处刑罚；再如曹县院2011年上半年立查的曹县庄寨镇祥符寨北行政村原党支部书记周某某等五人贪污案，周某某伙同本村村民委员会主任祁某某、会计高某某、村委委员刘某某等五人，于2008年至2010年间，在协助曹县庄寨镇人民政府实施粮食直补和农资综合补贴政策过程中，利用统计、上报、核实粮食种植面积的职务之便，经共同预谋后，采取虚报粮食种植面积的手段，骗取国家粮食直补和农资综合补贴款12万余元私分。今年6月，经曹县人民法院依法审理，一审以贪污罪分别判处被告人周某某、高某某有期徒刑10年，其他共犯均获有期徒刑。这些案件都是典型的“一窝端”案件。

　　二、农村基层干部职务犯罪的形成原因及主要症结

　　从曹县检察院查办的案件情况看，村干部堕落的内因是法制观念淡薄，自身素质较低，追求利益导致心态失衡。而外因就是制度的虚设，权力失去监督。主要有以下几点：

　　一是文化水平较低，综合素质不高。农村“两委”人员干部自身素质呈现“二低”，一是文化水平低。当前农村中文化程度较高、素质较高的人，或是外出开厂办企业，或是发奋读书考大学，不愿留在农村当“村官”，相对来说挑选综合素质好的人当村干部就比较难。在我县当前农村“两委”人员职务犯罪的人员当中，大部分都只有初中、小学学历，这样的文化层次结构，显然不适应现实要求。二是综合素质不高。农村“两委”人员中接受党风廉政建设教育相对较少，平时又不注意学习，不重视自身素质修养，自律意识不强，造成部分村干部素质低下，眼里无政策，心中无法律，把当村干部作为捞取个人好处的资本。

　　二是部分村“两委”人员法律意识淡薄，对党纪法规了解甚少。办案中，我们发现部分农村干部个人素质较差，认为掌权后，自已就成了“土皇帝”，加之学习新思想新理论不够，自我党性要求放松；有的村干部对廉政建设文件和法律法规学习不及时，法治观念淡薄，对罪与非罪没有正确的认识，经不起金钱的诱惑，走上犯罪的道路。不懂法，不学法是有些村干部发生职务犯罪的一个很重要的原因。如，曹县青菏办事处杜庄村支书张某某领取占地补偿款后，把该村征用土地补偿款中剩余的12万余元，投入自己经营的木材生意，因涉嫌挪用公款被判刑，曹县院办案人员找他时，他觉得自己很委屈，一再强调如果他知道这样就能构成犯罪的话，他说什么也不会去这样做。这就是一例典型的法盲犯法案例。

　　三是信奉特权思想，刻意去追求权力的私有化。个别村干部把权力当成是个人发财、谋利的工具，权钱交易思想严重。信奉“有权不用过期作废”的理论，认为“不捞白不捞”、“撑死胆儿大的，饿死胆小的”，把手中的权力当作商品去进行交易。由此可见，权力一旦掌握在这些人手中，他们就会用足用活，就会成为他们谋取个人私利的工具。如47岁的曹县郑庄乡马庄行政村村主任胡某某曾因犯抢劫罪被判刑三年半，在1997年刑满释放后，继续担任马庄村村主任，2010年总认为担任村主任多年吃了不少亏的他，骗取国家粮食补贴资金和国家电网改造补偿款5万余元据为己有。

　　四是攀比心理、侥幸心理作怪。在党的富民政策的鼓励下，一部分农民办企业、跑运输、包工程，先富了起来。对此，有些村干部心理失衡，认为自己为集体辛苦工作，工资微薄，得不偿失，于是思想防线动摇，出现贪占截留、与民争利的情况，在群众中造成恶劣影响。还有很多贪官在没被查处时都在暗暗地庆幸自己平安无事，有时也在自我安慰不会出事，别人贪污的比自己多，受贿数额比自己大都没事，自己也不会出事的，带着这种心理，继续违法犯罪，结果往往东窗事发，锒铛入狱。

　　五是意志薄弱，经受不住诱惑。一些村“两委”人员，面对当今社会太多的诱惑失去自制能力，而又无法拒绝，失去理智，沉湎其中，不能自拔，走上了犯罪的道路。曹县王集镇丁庄原11名班子成员认为，大家人人有份，不叫犯法，将该村土地征用变为临时用地，并形成“平均分地平均分钱”的意见。为使征地补偿款的分配合理合法，他们伪造11份《土地承包协议书》和王集镇德商高速协调办证明，于2007年9月份将从德商高速公路项目部领取的丁庄自然村临时用地征地补偿款私分，因为没能很好地把握自己，从而滑向了犯罪的泥潭。

　　以上是村“两委”人员职务犯罪的主观原因，还有些客观的原因，主要表现在：

　　一是村务公开不符合规定，农村财务监督不到位。个别村的财务公开没有按照定时、定地点、定人员、定内容、定检举箱的“五定”规定执行，特别是村里历年积累的债权债务，村干部“理不清”，村民不知情。例如：财务公开只是上季度的收支合计情况，钱怎么花的，公开帐目上看不明白，显示不出公开与透明。个别村的干部素质较低，一切一个人说了算，理财小组不敢管，有的村理财小组成员不是村民选出来的而是村支书或村主任“挑”出来的，时间一长，“村干部”的私欲开始澎涨，逐渐产生“捞一把”的心理，农村个别从事财务的人员不懂会计业务，不坚持原则，唯村支书和村主任的命令是从，也给村干部职务犯罪留下了可乘之机。例如，曹县孙老家镇柳河集行政村原支书张某某和本村会计徐某某私自向德商高速公路施工单位索要好处费7万元，二人擅自做主，不入村里的账目就私分了。张某某、徐某某作为村基层组织的负责人受当地政府委托为德商高速公路建设提供服务，参与行政管理，其职务身份符合《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的规定，属“其他依照法律从事公务的人员”，二人利用职务之便，向德商高速公路施工单位索取贿赂7万元，个人分得3万元，其行为已构成受贿罪，ffice:smarttags" />2009年7月10日，曹县人民法院以张某某、徐某某犯受贿罪，各判处有期徒刑三年，缓刑五年，所退赃款6万元予以没收，上缴国库。

　　二是管理制度有漏洞。村规民约、民主管理制度、财务管理制度、村民议事制度等等，仅仅是写在纸上，挂在墙上，真正落实到实处的并不多，所有的管理制度几乎成了应付上级检查和达标的摆设。有的村长期收入不入帐，甚至连会计都没有。村支书、会计一人担任。有的村私设“小金库”，村干部自由支配。例如，曹县苏集镇东岩里行政村党支部书记、村委会主任均由李某某一人担任，李某某在担任曹县苏集镇东岩里行政村党支部书记、村委会主任期间，自2005年以来，利用协助苏集镇人民政府从事本村计划生育、户籍管理工作的职务之便，为本村计划外怀孕的妇女逃避计划生育检查提供保护，先后收取18户村民现金33800元；为本村逃避结扎绝育、避孕手术的村民提供保护，先后收取5户村民所送现金7000元；为违反计划生育政策出生的新生儿办理户籍登记先后收取8户村民所送现金50000元。今年七月，经曹县人民法院依法审理，一审判处李某某有期徒刑七年。

　　三是监督机制不健全。“失去监督和制约的权力必然导致腐败”。个别村干部凭借家族宗派势力，称霸一方，说啥就是啥，以至于出现了“书记批钱，主任借钱，会计成为保管员，可怜出纳只见发票不见钱”的怪现象。其他村委成员敢怒而不敢言，不敢监督。有的村村委成员相互之间有亲缘关系，容易结成利益共同体，甚至相互串通共同犯罪，而不愿监督。有的乡镇党委、政府忙于抓经济，忽视对村干部进行管理，甚至有的乡镇干部与村干部关系太密切，不便于监督。加上村里的帐镇上管理不到位，监督不力，在监管上存在较大漏洞。

　　四是财务管理混乱，“一支笔”现象严重。在加强村队的财务管理问题上，虽然地方党委及政府制定了“村务公开，民主管理”、“村账镇管”等规章制度，也积累了许多成功的经验,但是，这些制度在有些村庄根本没有很好地落实。多数农村财务管理还停留在原来的支书“一支笔”签批报销、白条自收自支等落后水平上，有些村庄的几万、十几万收入或支出仅用一张或几张稿纸说明，有的收入不入帐，揣入自己的腰包。如仵楼乡蒋场村原支书徐某某在任时，该村帐目中的白条，多数为招待费、租车费等费用，这些白条不注明事由和参加人员，只简单写上金额和经手人，具体这些费用花了没有，花了多少别人不知，村支书同意就能报销，也不向上级请示，以至于出现该支书一次将10万余元土地补偿款隐瞒占为己有的情况。　

　　三、预防农村“两委”人员职务犯罪的对策和建议

　　农村基层干部职务犯罪是农村经济发展过程中出现的负面反映。农村干部职务犯罪严重影响农村社会安定和政治稳定，严重损害党和政府在人民群众心目中的形象，严重影响农村工作的正常开展和农村经济的发展，严重损害了农民群众的利益。要从根本上解决农村基层组织的腐败问题，既要求村干部努力学习，加强个人修养，牢固构筑思想道德防线，提高抵御腐蚀、防止违法犯罪的能力，又要求深化改革，进行体制创新，建立健全机制，从源头上清除腐败犯罪的环境和土壤。根据职务犯罪的特点、农村干部所处的地位和社会经济环境的影响，提出以下几点对策和建议：　

　　（一）加大“两委”换届选举监督力度，切实选好班子用好人。党委政府对于提出的村“两委”班子候选人进行认真审查把关，严格按照“德才兼备，以德为先”的用人标准，坚决把作风霸道、有劣迹的“能人”排除在外。对正在接受调查或审查的人员，进行慎重研究，严格确定是否具有选举权和被选举权，对于宗派家族矛盾突出的行政村，积极选派公道正派、有能力的党员乡镇干部或大学生任职。在换届选举过程中，要严格按照法定程序办事，规范操作，切实让群众信任、有能力有作为的人进入两委班子。曹县院在村“两委”换届选举期间，加大对外执犯考察力度，对全县43名被剥夺政治权利仍在考验期的监外服刑人员逐一进行调查摸底核实，根据考察结果，依法发出检察建议，撤销了三名监外服刑人员的参选资格，提高了村换届选举质量，确保了当地村“两委”换届选举工作的公平、公正。

　　（二）真正做好“村务公开”，保障群众的知情权、监督权。根据《村民自治法》的规定，定期张榜公布财务收支情况, 公开的收支内容要逐笔细化，保证公开内容的真实性，防止公开过程中出现随意性、盲目性，不要使村务公开形式化，走过场。特别是对于涉及群众切身利益的土地补偿款、水库移民后期扶持款、粮食直补等各项惠农资金的管理与使用等重大事项，加大发放监管力度，防止冒领现象的发生，对其收支情况进行专项审计，公布审计结果。组织有关部门定期对村财务进行检查核实，把财务状况向村民进行公开，接受群众监督，以监督促公开。

　　进一步健全完善“两委”干部年度绩效考核制度，从群众满意、廉洁自律、矛盾化解、班子团结等方面进行考核，对群众意见大，办事不廉政的人员，要按照《村委会组织法》有关规定，及时终止其职务；充分发挥乡镇纪委、经管站的职能作用，对行政村、居委会重大事项财务收支活动，建立“事先教育、事中跟踪、事后审查”同步监管制度；进一步细化“村账乡管”操作规程，对村级各项收支要做到标准明确、操作规范，做到用制度管人、管事。

　　（三）加大警示教育力度，做好惩防结合文章。充分利用已经建立的远程教育网络、县检察院警示教育展览室、警示教育基地，对“两委”人员进行定期集中教育培训，以提高“两委”人员的党性意识、宗旨意识、法律意识。结合查办的“两委”人员典型职务犯罪案例，开展警示教育。充分发挥查办案件的治本功能，进一步提高他们廉洁从政的自觉性，努力做到防微杜渐。加大查办严重影响农村社会稳定，阻碍社会主义新农村建设的农村基层组织人员职务犯罪的力度，依法严惩。对不构成犯罪的，交由纪检、监察部门依法依纪处理，以达到办理一案、教育一片、稳定一方的效果。曹县院已经结合近年来发生在曹县的9起农村职务犯罪案件以上法制课、观看警示教育片、赠送预防职务犯罪宣传读本等形式对村“两委”人员开展了法制教育，提高他们的法律意识，打好了拒腐防变的“预防针”，取得了良好效果。　

　　（四）对换届后的新任村“两委”人员跟踪开展教育活动。一要教育村“两委”人员树立坚定的理想信念、牢记手中权力的来源。一些农村干部的职务犯罪最核心的一条是他们背弃了共产主义理想和信念，政治上蜕化变质导致经济上和生活上的腐化堕落。理想信念是共产党员尤其是农村干部的精神支柱，同样也是村干部拒腐防变、永葆本色的根本。同时，村干部脑子里要时时刻刻牢记权利是人民赋予的，是村民们选举产生的。要“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，要不辜负村民们的重托和期望。二要教育村“两委”人员严格要求自己，规范自己的言行。以榜样作用去影响别人，带好班子，努力使自己成为党委政府满意、村民信任、能带领村民发家致富的领头人。农村干部应利用现有的资源进行文化知识、财务知识以及法律知识的学习，提高自身素质，来改变目前农村干部普遍学历偏低、财务知识浅薄、法制观念淡薄，难以适应新形势的现状，提升农村干部的整体素质，确保广大农村干部掌好权，用好权，防止出现以权谋私。教育可以采取以案说法上法制课、观看警示教育展览室、警示教育基地、警示教育专题片、参观看守所、监狱和职务犯罪案件庭审观摩等行之有效的方法和形式。曹县院已经开展了送法进村，预防职务犯罪“乡村行”活动，以及对换届后的“村官”跟踪打“预防针”活动。　

　　（五）加大打击力度，扩大预防效果。根据我国法律规定，发生了职务犯罪，必须依法予以查处，坚决进行打击。但打击不是我们的目的，根本目的还是要是最大限度地预防或减少犯罪。只重打击，不加以防范，就会按下一个葫芦，起来两个瓢。同样的道理，如果只重视预防，不用打击的手段，再好再完备的防范措施都是软弱无力、都是纸上谈兵，起不到真正震慑犯罪的作用，达不到预期的效果。所以，针对农村“两委”人员犯罪的现状，充分发挥纪检监察、检察机关及信访部门的作用，重视对农民群众举报、控告的受理与审查，加大查办村级干部贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪案件的力度，尤其对“村霸”案件，发现一起，查处一起。对村民意见大，多次上访影响稳定的大案要案，更要坚决从重从快查处，依法严肃处理，并将处理结果向群众反馈。

　　作者单位：山东省曹县人民检察