完善检察工作考评机制的思考

　　检察机关考评制度是人民检察院内部管理和监督的一项重要制度,通过考评能够充分了解各级检察院履行职责的情况,实行业绩考核,作为奖惩的依据,能够有效激发检察干警的工作积极性,推动检察工作发展。检察机关各个部门的工作做得好不好,直接关系到司法权威与法治信仰,关系到社会公平与正义的维护与实现,同时也直接关系到人民群众的切身利益,关系到社会公正的大事。所以,建立科学合理的检察业务考评机制,是一项系统的、长期的、严密的工程。客观、全面地评价检察干警及检察工作,保证考评结果的客观性和公正性。就要围绕检察机关的本质属性,结合基层检察院的工作实际,精心设定考评指标、标准和考评方法,构建适宜基层检察院科学发展的检察业务考评机制。

　　一、现有检察业务考评机制存在的主要问题

　　各级检察机关都建立了相应的绩效考评机制,这对激励各级检察机关争先创优,提高检察人员整体素质,推动整个检察工作的发展起到了积极作用。但在实际操作和认识上仍存在一些误区和问题。主要表现在:重办案考评、轻调研考评;重整体考评、轻个人考评;重行政考评、轻专业考评;重内部考评、轻外部考评等几个大的方面,具体而言,主要体现在以下几个小的方面:

　　1、重单位轻个人考评。纵观各地的考评方案,每年考评工作主要是上级院对下级院的单位进行考评,本院对各部门的考评,未对干警个人进行考评。即使有的院对干警进行考评,结果也只在本科室内部反映,在全院不能进行纵向评价和横向比较,造成对一般干警一年来的工作干得好坏,分不清楚。

　　2、制定绩效考评指标不合理。通过研究各地的考评方案,笔者认为:

　　(一)考评指标定得不科学。一是缺乏全面性。检察业务涉及面广,项目较多,考评指标究竟应细化、量化到何种程度把握不准。当前的业务考评注重指标的数字化,强调“硬”指标,但在检察工作中却有许多“软”指标,是无法或难以用数字量化的,这在客观上引导干警争着去干那些容易得分的硬性工作,使干警的工作理念机械化,只重视工作的完成,而忽视如何进一步优化工作效果,忽视办案的社会效果、办案的数量和质量的关系、贯彻刑事政策的能力、岗位履职能力要素等充分体现检察机关形象和个体创造性差异的指标。二是缺乏协调性。检察业务从立案、侦查、批准或决定逮捕、起诉等环节一环接一环,由于各项业务标准不同,有时后道环节必然会否定前道环节的工作成绩。如立案后撤案、不捕,捕后不诉,说明前道环节的案件质量有问题。各业务部门自上而下进行考评,而未能对部门间的配合协作方面设定相应的考评指标,容易造成各部门间的扯皮和矛盾,不利于促进各项工作协调配合,共同发展。三是缺乏长效性。上级检察机关在制定考评指标时,往往把上级强调需要加强的工作重点作为年度评比的侧重点,把督促工作简单化,把需要加强某一项薄弱环节扩大化,而忽视对整体工作态势的总体把握和长远设计,导致考评指标不具有长期指导性,使基层检察院的工作始终围着考评转,工作思路也随着考评指标的变化而变化,不能制订符合自身实际的长效工作思路。

　　(二)考评方式简单。一是有考无评。考评机制应该有考、有评。目前的业务考评基本上是只有考、没有评,通过简单的数据统计,然后排名,而缺乏反映检察工作绩效、查漏补缺扬长避短的考后评价;二是重期末轻期间。考评一般都采用年终评比的方式进行,每到年底,上级检察院各业务部门对基层检察院对口业务进行考核、评比,以“年”为单位进行,对期间的过程缺乏及时、明确的指导,不能使基层检察院通过评比,及时发现不足、督促工作;三是数据化程度太多。大多数业务考评都是以数据为参考依据,数据越高,就代表工作做得越好,这容易造成基层检察院盲目追求数量,为提高考评数据,不断地给数据注水,最终使业务考评失去检验检察工作的实际价值;四是考评程序单一。当前前检察机关的考评程序,大多数是把考评指标进行分解细化,并以表格的形式将考评内容进行分类,然后由上级检察院定期前往下级检察院进行形式上的检查,或者由下级检察院直接将考评材料送至上级检察院进行检查,最后进行评分并以分数排名,这样简单的考评过程难以科学评价基层检察院业务工作的好坏,由此产生的考评结果更没有实际意义。也有些地方,对基层检察院不分管辖区域的大小及资源等情况,将绝对办案数量作为考核指标,这种考评方式很容易挫伤管辖区域小的基层检察院的工作积极性。

　　(三)考评内容违反司法规律。就拿考评中惯常使用的“大要案率”、“不捕率”、“捕后撤案率”、“捕后不诉率”、“追诉率”、“不诉率”、“无罪判决率”来说,这样的考评指标虽然表面上看起来很全面,实际上并不科学。一方面硬性规定不能出现错案,另一方面却又严格控制不捕率、不诉率;一方面把强化监督、追诉追漏作为加分因素,另一方面又严格控制不诉率,限制办案部门对符合不起诉条件的漏犯作不起诉决定。另外,设置的分项指标与最终所要追求的绩效目标也不尽一致。如不捕率设置为超过一定比例就要扣分,却不过问侦查机关办理的案件究竟质量如何、是否该捕。

　　(四)考评工作缺乏有效监督。检察机关的评议不仅是检察院自己的事情,更是关系到社会公正的大事。所以,检察机关的考评机制有必要借助外部的力量或信息,多角度客观、全面地评价检察干警及检察工作,这样可以避免自己监督自己、自己评价自己的弊端,保证考评结果的客观性和公正性。

　　3、考评机构不健全。绝大多数基层院对各部门的年度考评由分管院领导与政工、办公室临时抽调人员组成院考评小组进行,考评小组的成员平时一般并未直接参与或管理各项业务工作,也未及时全面收集各种考核的数据,考评指标信息都在年终由部门自行提供,人为干扰的因素增多,在某种程度上并不能客观、全面地反应整个工作,导致考评结果不准确。存在这方面问题的原因主要有:一是个别基层院领导对考评工作的重要性和必要性没有足够的认识,认为考评只是年终搞一次,不需要设立专门的、长期的、固定的考评机构;二是有的基层院编制少、人员缺,无法设立像样的绩效考评机构。

　　4、考评结果运用不够充分。目前,一些基层院的考评工作缺乏明确的目的,仅仅是为了考评而考评,考评结束后,不注意向被考评者反馈考评意见,或者是对考评中发现的不足和存在的问题不能给予及时纠正。一些基层院未能根据考评结果奖优罚劣,没有把考评结果同干警的奖惩、晋职、晋级挂钩,从而挫伤了干警的积极性。存在这一问题的原因是考评目的定位模糊、有偏差,认为考评是为了评选先进、发奖金、续聘中层干部,对考评工作的主要目的不明确。

　　二、考评机制改革的具体构想

　　1、建立分层、分类的考评体系。根据检察工作属性和规律,实行分层、分类考评,可以从根本上解决检察员、助检员、书记员、司法警察的工作职责界限不清、职权特征模糊的状况,改变考核标准的行政化倾向。分层考核主要是按照“分级授权,逐级管理”的原则将行政职级分为院领导、中层干部、一般干警三个层面,考核内容要严格体现《人民检察院基层建设纲要》的各项要求。分类考核主要包括:对本单位内部人员的管理考核应分类进行,主要依据工作性质分为综合、业务、技术等类别,其中业务部门主要指批捕、起诉、职务犯罪侦查、民行检察、控申、监所检察等部门,分别根据相应的工作性质制定标准进行考核,实现检察业务与司法行政事务相分离。

　　2.建立现代管理学理念的绩效考评模式。目前,有的检察院已经开始将现代科学管理学中的绩效管理概念直接引入检察机关考评机制改革中,并根据自己院的实际建立绩效考核指标体系,对业务、行政、管理等各项工作分门别类予以量化、细化,制定了各项检察工作评价标准,作为考评的标尺和准绳,并实行百分制考核。以队伍建设、业务建设和信息化建设“三位一体”长效管理机制,构建质量管理的绩效考核体系的模式。

　　3、明确考评机制的目标。考评机制的功能主要是起导向作用、监督与管理作用、激励作用和反馈调节作用,科学管理是为了确保业务工作各项程序流转和运行的合法有序,有效监督办案行为,同时有效监控办案质量。科学评估就是对本院人员进行科学考评和对上级领导机关报告评估情况,通过评估实现对检察人才的发掘与激励,保证各项检察职能的顺利履行。

　　4、建立科学合理的考评指标体系。建立科学合理的考评指标体系是检察机关考评机制改革的关键环节,在考评指标的设定上必须贯彻宽严相济的刑事司法政策,摒弃落后的数量性、比例性指标,合理设置考评项目及评分标准。具体建议包括:一是允许撤案率在一定幅度内浮动变化。将撤案率作为考评职务犯罪侦查工作的重要标准既不符合案件侦查的客观规律,不利于保护犯罪嫌疑人的合法权益,也不符合宽严相济的刑事司法政策。二是取消对不捕率、不诉率的严格限定。在确定审查批准逮捕权和起诉权的考评指标时,要积极肯定不批准逮捕和不起诉检察权能的正确运用,不能人为地控制或限制不捕率、不起诉率,应依照法律和刑事政策综合判断检察机关作出决定的合法性和合理性。三是科学界定错案标准。不能将法院判决无罪的案件都确定为错案,应当根据对案件的证据采纳、事实认定、法律依据、办案程序是否正确具体考察案件的办理质量。在案件的处理上,应从案件的具体情况出发,实事求是处理,不得违反司法规律人为扩大或缩小办理案件的比例指数。四是肯定无罪判有罪、量刑畸重的判决的抗诉效果。检察机关在进行审判监督时往往注重对有罪判无罪、量刑畸轻的判决提起抗诉,在确定考评指标中侧重于抗诉后量刑加重的结果。贯彻宽严相济刑事司法政策,不但要肯定有罪判无罪、量刑畸轻的判决的抗诉结果,还要肯定无罪判有罪、量刑畸重的判决的抗诉结果。

　　5、设立长期、专门的考评机构。目前考评机构不规范、不固定。设立长期、专门的考评机构势在必行。可考虑在检委会下设独立于各部门之外的长期、固定的考核机构,负责案件质量管理和业务考核工作,考评机构成员由检察长、副检察长、政工部门负责人、主要业务部门负责人、资深检察官等组成,检察长担任考评机构领导。

　　6、通过信息化规范考评管理程序。积极探索建立网上绩效考核信息平台,运用信息技术的力量弥补人工操作管理的不足,加强和规范绩效数据的积累,实现对考核全过程的动态管理,从而提高考核的透明度、公平性。实行案件抽查制度和案件跟庭评议制度。案件抽查是指通过法律文书对照复核,对案件进行事后的追踪调查,审查案件质量。案件跟庭评议制度是指检察委员会对公诉检察官出庭情况进行实际考察,考查办案人员的责任心和业务水平。

　　7、完善竞争激励机制。考核结果是对检察人员进行管理与开发的基本依据,应当充分运用和转化考核结果,寻求更为有效的激励方式。采用适当提高主要业务部门奖金的分配系数的激励方式。绩效管理系统中的绩效奖励不能仅仅与工资和奖金挂钩,这样会使检察官认为实行绩效管理就是为了涨工资或发奖金。绩效奖励的目的是为了激励检察官更好地完成新的绩效目标。所有奖惩措施都应着眼于更好地推进绩效考评制度向深度发展,更好地起到激励作用。

　　三、完善考评机制的建议

　　考评机制具有导向作用。科学合理的考评机制,对于加强执法规范化建设的意义和作用不言而喻,其中考评机制项目设置、考评方式、结果奖惩等在推进执法规范化建设过程中显得至关重要。因此,必须改变过去那种重结果考核、轻过程控制,重案件数量、轻案件质量的做法,把年终集中考核为全年随机考评,变单纯考核案件数量为主向考核案件质量为主的转变,建立以案件质量为核心的考评体系,可以通过不定期随机抽查办理各类案件,进行质量考评,凡案件发生质量问题的,要“小题大做”,加大处罚力度。把案件质量高低作为一项重要指标,纳入年终检察业务考评,并与争创“先进基层检察院”活动相挂钩。注重质量考评项目和指标设置的科学性,坚持“以事实为依据,以法律为准绳”办案原则,坚决纠正执法为了考评的错误认识,不能为了考评位次,把符合撤案和不起诉条件的案件,久拖不决,影响执法的严肃性和规范性。为此,必须高度重视执法办案考评机制建立和完善工作,以考评机制的设立,引导规范执法,促使基层检察院和广大检察干警认识到考评只是一种手段,最终目的在于以考评促进规范执法、推动执法规范化建设向更高层次发展。

　　1、健全个人绩效考评机制。每年目标责任制下发后,各部门应及时将目标任务分解到每个岗位,根据每个岗位不同的业务特点和业务要求制定不同的考评标准。年终考评时,院考评小组不仅要考核各部门目标任务,而且也要对每个干警完成各自岗位的目标任务进行考评。如对公诉人员的考评可结合办案的数量、案件的复杂程度、业务能力、出庭效果、办案质量、办案效率、廉洁自律等多方面情况进行综合考评。

　　2、合理制定绩效考评指标。在制定绩效考评指标时,取消与司法政策相冲突的人为指标限制,建立相应的监督机制,采取定期或不定期对某个时间段所办理的不捕、不诉案件进行检查等手段或方法,考核案件质量。从而能合理的对每个干警的绩效进行综合考评。设立科学合理的考评指标体系是检察机关考评机制改革的关键环节,在考评指标的设定上必须从符合司法规律出发,必须贯彻宽严相济的刑事政策,摒弃落后的数量性、比例性指标,合理设置考评项目及评分标准。一是允许撤案率在一定幅度内浮动变化;二是取消对不捕率、不诉率、抗诉率的严格限定;三是科学界定错案和质量不高的案件标准;四是科学设置考评权重。某一指标的权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度。考评权重要充分体现强化法律监督职能的要求,反贪、反渎业务分在业务考评中所占的比重高一些,其他部门如控告、申诉、职务犯罪预防可依次考虑权重。同样,对各业务考评中小指标的权重设置也要体现上述思路;五是实行分类考评。对基层检察院的考评要根据地区之间的经济、社会发展和检察工作发展的差异,进行科学合理的分配,然后按照突出先进、争先创优意识、基本处于同一水平线上的检察院之间进行竞争。

　　3、健全绩效考评机构。实施科学的绩效考评机制,是一项复杂的、涉及检察工作各方面的工作,需要一个专门的机构对部门及人员日常工作信息收集、管理,及时对信息分析、整理、反馈,根据收集或反馈的信息为领导决策提供依据或为完善考评机制提供参考,保证考评机制真正发挥作用。因此,应设立考评领导小组,作为各部门及干警个人考核评价的长期性机构,考评小组由检察长、副检察长、政工部门负责人以及各内设机构负责人组成,检察长担任组长。领导小组下设办公室,确定专人负责考评内容信息的收集管理工作。

　　4、严格执行奖优罚劣。在制定绩效考评方案时,要明确奖励条件及标准,可以适当拉开奖惩档次,加大奖惩力度,并在注重精神奖励的同时,辅之以适当的物质奖励。考评结束后,要根据结果及时兑现,体现言必行,行必果,增强考评结果的权威性,真正通过考评充分调动干警的工作积极性,从而提高整个检察机关的绩效水平。考评机制成效的关键在于日常运行和落实是否规范,对基层检察院的考评建议由省级院制订考评办法,严把程序关,定期考评,季度、年终组织考评。一是单向考核,对重点工作、阶段性工作或者临时工作进行专项考核,并将考评结果作为年终考评成绩组成之一;二是通过信息化规范考评管理程序,积极探索建立网上业务考评信息平台,运用信息技术的力量弥补人工操作管理的不足,在三级检察网上设立业务考评系统,由省、市、县三级检察院通过考核软件进行操作,并严格填报制度,加强监督管理,规范业务数据的积累,实现对考评全过程的动态管理,从而提高考评的透明度、公平性;三是实行案件抽查制度和案件跟庭评议制度。通过法律文书对照复核,对案件进行事后的追踪调查,审查案件质量;案件跟庭评议制度是通过检察委员会对公诉检察官出庭情况进行实际考察,考查办案人员的责任心和业务水平。考评的结果是对检察机关一段时间各项工作进行评价的基本依据,一个科学合理的考评结果,能够真实反映各项工作中存在的一些不足与问题,从而为总结工作提供一些科学合理的有效标准,为此,我们应当认真分析考评结果,从考核结果中总结一些好的经验与做法,及时完善工作制度和优化办案流程,而对于一些差距与不足,应当及时吸取教训,虚心学习兄弟部门一些先进做法,努力寻求适合自身实际工作的对策,从而推进工作的向前发展。同时,业务考评结果又是对检察干警进行管理与开发的基本依据,应当充分运用和转化考核结果,寻求更为有效的激励方式,把考评结果和奖惩相挂钩,对政策兑现要提的响一些、落得实一些,除了在经济上给予兑现外,还应在政治待遇上给予鼓励,如培训学习、参观考察、疗养等等。

　　作者单位:瑞昌市人民检察院