民事执行检察监督方式探析

时间:2013-08-27 09:17:00作者:胡文正新闻来源:正义网

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  新民事诉讼法已明确将民事执行活动纳入检察机关法律监督的范围,为民事执行检察监督提供了法律依据。但由于该法律规定属原则性规定,未对民事执行监督的方式作出具体规定,目前检察机关都在探索尝试,各地做法不一,有待于进一步明确、规范。经过对司法实践中的民事执行监督方式进行梳理和总结,笔者认为在新民事诉讼法实施的背景下,民事执行监督应将抗诉、检察建议、提出纠正违法意见或建议更换办案人、查处职务犯罪作为主要方式。 

  一、 抗诉 

  抗诉是指人民检察院对法院执行过程中确有错误的裁定提出重新审理的要求,引起法院再审的监督方式。这是人民检察院行使法律监督职权的重要方式,人民检察院提出抗诉的民事案件,法院应当启动再审程序对案件进行再次审理。人民检察院运用抗诉的监督方式对法院的执行活动进行监督,应当是最为有效和有力的。民诉法第二百零八条明确规定检察院有权对法院的判决、裁定进行抗诉,该条未对可以抗诉的民事裁定作出任何限制,执行裁定自然包含其中。但是1995年最高人民法院发布《关于执行程序中的裁定的抗诉不予受理的的批复》以司法解释的方式决绝检察监督,是司法实践中必须面对的一个现实问题。因此,只有从立法上明确细化执行裁定的抗诉权,才能使执行裁定的抗诉工作走上常态化的发展之路。 

  关于民事执行抗诉的范围,理论界和实务界有不同的意见,有人认为所有执行裁定均应适用,也有人认为仅适用于实体性裁定或终局性裁定。笔者认为应将执行裁定进一步细分为对执行公权异议的裁判和对私权纠纷的裁判,其中对公权异议的裁判是对执行人员在实施执行行为过程中其行为本身是否合法和正当的裁判,是执行程序上的救济;而对私权纠纷的裁判是对执行中涉及的实体权利纠纷的裁判。执行裁定中对私权裁定如不予执行、执行回转、参与分配、执行中止、执行终结等主要涉及的是实体权利纠纷的裁判,执行人员在做出裁判过程中应当听取双方当事人的举证、质证,查明一定的事实,此类裁定做出的程序与审判程序相同,因此,人民检察院可以对人民法院民事执行活动中确有错误的生效私权纠纷裁定采用抗诉的方式予以监督。对公权异议裁判的监督则宜以检察建议的方式提出(在本文的检察建议部分予以阐述)。 

  对于执行裁定的抗诉和再审的程序,因发生在执行过程中,纠正错误的执行裁定如走正常的抗诉程序之路,耗时过长。因此,笔者认为,应对执行裁定的抗诉程序和再审程序进行简化。在检察环节可采取由下级人民检察院办案人员向上级人民检察院携卷汇报,上级人民检察院决定抗诉后,委托下级人民检察院的办案人员立即办理相关抗诉手续。接收抗诉的人民法院对执行裁定抗诉案件的审查,也应规定较短的审查裁定再审期限(以一周或半月为限)以便于及时中止原裁定的执行。 

  二、 检察建议 

  在长期司法实践中,检察建议是检察机关开展民事执行监督运用最多,效果相对较好的监督方式。本次民诉法修改明确将检察建议列为检察机关民事诉讼监督的重要方式,是对这一方式的进一步肯定。检察建议适用的情形有以下三种。 

  检察建议适用的第一种情形,是人民检察院针对民事执行过程中人民法院已生效确有错误的私权纠纷裁定提出再审意见,可称为再审检察建议。再审检察建议的适用范围与抗诉的情形相同,是对民事抗诉监督方式的补充,但更直接、程序更简单,能够避免诉累,降低诉讼成本。新民诉法第二百零八条第二款规定对此予以支持。作为民诉法规定的监督方式,这类检察建议对法院应具有一定的约束力,法院接到后,必须作出相应反应。譬如,规定人民法院接到再审检察建议后,应在规定时限内召开审委会讨论决定是否再审,讨论意见应及时书面告知检察机关。 

  检察建议适用的第二种情形,是人民检察院针对人民法院在民事执行中确有错误的生效执行公权异议裁定、执法人员的违法和不当执行行为,且不属于最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》中规定的渎职行为情形的,发出检察建议,要求其纠正。具体适用于:(1)人民法院对执行公权异议的裁定。这类裁定主要是对执行当事人或利害关系人在执行程序上的救济,如对当事人提起的关于执行人员没有及时采取执行措施或无限期地延长执行期限的异议的裁定,它没有诉的存在,也就没有抗诉的必要。这类检察建议符合最高人民检察院2001年通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条 “以下情形可以向人民法院提出检察建议:(二)原裁定确有错误,但依法不能启动再审程序予以救济的” 之规定。(2)执行的裁定文书本身正确,但执行人员轻微违法,但不属《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》中规定的渎职行为情形的。如执行人员未在规定期限执行、超范围执行或怠于履行职责等。由于裁定文书本身没有错误,无法采取抗诉进行监督。(3)执行的裁定文书本身正确,执行人员开展执行调查、采取执行措施不恰当,侵害当事人合法权益的。如,虽在规定期限内但故意拖延执行,可能导致执行困难或不能执行的等。这类也因裁定文书本身没有错误,无法采取抗诉进行监督。这三种情形人民检察院采用检察建议的方式要求其纠正更为有效、便捷。对此做法,新民诉法第二百零八条第三款的规定给予了支持。这类检察建议可采用口头和书面两种形式,引起法律后果必须是口头或书面答复,即口头纠正口头答复,书面纠正书面答复。 

  检察建议适用的第三种情形,是人民检察院针对人民法院的执行机制不健全、制度存在漏洞或执行人员严重违背职责提出予以整改或追究纪律责任的等情形提出建议。主要适用的情形有:(1)人民法院的执行执行机制不健全、管理制度上存在问题或漏洞的;(2)检察机关认为执行人员严重违职责应当追究纪律责任的;(3)应当向人民法院提出检察建议的其他情形。这类检察建议符合《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十八条“有以下情形之一的,人民检察院可以向有关单位提出检察建议:(一)有关国家机关或都企业事业单位存在制度隐患的;(二)有关国家机关工作人员、企业事业单位工作人员严重违背职责,应当追究其纪律责任的;(三)应当向人民法院提出检察建议的其他情形”之规定。严格说来,这类检察建议不属于人民检察的法定职责范围,且人民检察院对法院的组织管理、纪律作风建设等方面也缺乏专业性研究,故以一般建议的方式提出更为妥帖。这类检察建议是建设性的,不具有法律效力,没有强制性,法院接到这类建议后,可以采纳,也可不采纳,但均应慎重对待,深入研究,根据实际情况作出相应处理。 

  三、 提出纠正违法意见或建议更换办案人 

  提出纠正违法意见,是指人民检察院发现人民法院工作人员在民事执行活动中确有渎职行为但尚未构成犯罪的,向该工作人员所在人民法院发出纠正违法通知书,要求其依法纠正的监督方式。建议更换办案人,是指人民检察院对民事执行中人民法院工作人员确有严重违反法律的渎职行为,虽未构成犯罪,但该工作人员继续承办案件将严重影响正在进行的执行活动的公正性,且法院未更换办案人的,建议法院更换办案人。 

  关于提出纠正违法意见和建议更换办案人的监督方式早在2010年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》中就作出以下规定予以明确:人民检察院依法对诉讼活动实行监督,对司法工作人员的渎职行为可以通过依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等措施进行法律监督。民事执行活动理所应当属于诉讼活动范畴,法院执行人员也属司法工作人员,因而将提出纠正违法意见和建议更换办案人列为人民检察院监督民事执行活动的方式于法有据。 

  提出纠正违法意见和建议更换办案人的适用范围应符合《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》第三条规定的情形。提出纠正违法意见还应以执行人员的渎职行为构不犯罪为条件,对构成犯罪应依法查处。建议更换办案人则除符合上述条件外,还应同时符合该执行人员继续承办案件将严重影响正在进行的执行活动的公正性,且法院未更换办案人的条件。 

  人民检察院提出纠正违法意见或建议更换办案人的形式应是向人民法院发送《纠正违法通知书》或《更换办案人建议书》,人民法院收到以上文书后,应按《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》纠正或更换办案人,有异议的可按规定提出申诉或要求复查。 

  四、 查处职务犯罪 

  查处职务犯罪是指人民检察院依法开展查处执行人员职务犯罪行为,追究其刑事责任的监督方式,是人民检察院加强法律监督的重要手段。民事执行程序中,执行人员存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等职务犯罪行为,即亵渎了法官的神圣职责,也严重损害了当事人或利害关系人合法权益。作为国家的法律监督机关,人民检察院有权针对民事执行中的职务犯罪行为进行侦查,并在侦查的基础上提起公诉。虽然此种方式的检察监督被部分学者认为实质上是刑事监督,不属民事执行检察监督范畴,但笔者认为,刑事监督与民事执行检察监督并不是相互排斥的关系,如果人民检察院对执行中的职务犯罪行为进行查处,客观上产生了对民事执行进行监督的效果,理应属民事检察监督的一种。 

  综上所述,新民诉法明确规定检察机关有权对民事诉讼执行活动进行监督,这既是权力,同时也是责任。检察机关应尽快研究、梳理、明确执行监督的方式,在司法解释中对抗诉、检察建议、提出纠正违法意见或建议更换办案人、查处职务犯罪予以明确,对其工作流程、标准进行细化,为检察机关依法履行法律监督职能提供法律依据,保证民事执行监督规范、有序进行。 

  (河南省安阳市人民检察院检察员 胡文正)

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