慈善领域职务犯罪案件的调查分析

时间:2013-11-13 16:09:00作者:黄伟新闻来源:正义网

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  近年来,慈善领域社会事件频出、负面新闻不断,将中国慈善事业推上了大众舆论的“风口浪尖”。多起因慈善机构引起的风波挑战国人的道德底线,动摇人民的慈善信心。究竟如何加强对慈善机构工作人员职务犯罪的预防工作,对于改善我国慈善事业现状以及长远发展具有重要意义。

  连云港市连云区民政局报账员兼任区慈善总会和区慈善基金会会计张某挪用公款案,是连云区检察院成功查办的全市首例慈善资金领域的职务犯罪案件。该案折射出慈善资金运行、监管存在严重失职,具有一定代表性。笔者通过对该案进行剖析,提出预防慈善领域职务犯罪的一些对策和建议。

  一、案件基本情况及其特点

  经检察机关查明,2009年至2010年期间,犯罪嫌疑人张某利用担任连云区民政局报账员和区慈善总会、区慈善基金会会计的职务之便,私自挪用民政局周转金、慈善捐款、玉树地震捐款等公款共计39万余元,用于借给亲友从事经营活动或个人炒股使用。张某挪用公款一案,经连云区检察院侦查终结后于2012年10月22日向连云区法院提起公诉,连云区法院以张某挪用公款罪判处有期徒刑六年。

  从发案的情况调查分析,该案主要有以下特点:

  一是犯罪的直接诱因是财务人员从事营利活动。本案中,张某有炒股的嗜好,因炒股需要资金,张某盯上其掌管的资金,第一次挪用的公款就是用于炒股。在以后几次行为中,挪用的钱也都是用于炒股或者借与亲友从事经营活动。

  二是犯罪行为单一,但犯罪手段多样。就如资本的天性在于“运动”,资本家天性在于“用钱生钱”,缺乏必要的监督和约束,“资本”的掌管者难免也会迸发趋利本性,将公益资金当作自己的“资本”进行牟利。多次的作案张某都仅是利用掌管资金的职务之便,挪用资金从事经营活动进行增值收益。同样,由于机构人很少,慈善总会的相关印签、支票都由张某保管,所以张某多次可以“毫无阻碍”地采用私开发票、将慈善募捐款不入账、私自截留挪用、虚报申请民政周转金等手段直接挪用资金。

  三是犯罪对象特殊,造成严重的社会危害。张某的四次挪用行为中,其中一次是挪用用于救济困难群众的民政局周转金,其余三次皆为用于救灾、救贫的慈善募捐资金,甚至其中一次是用于玉树地震救急使用的公众捐款。

  由于我国现阶段慈善事业总体发展水平不高,动员资源的能力相当有限,在这种情况的下,依赖政府长期积累起来的体制力量,遇到自然灾害,政府相关部门大张旗鼓宣传发动,取得较好效果。这种现象的出现,在现阶段中国是一种占优的策略,因为强有力的体制因素仍然是募集慈善资源最重要的力量。但是,慈善机关出现的腐败行为,无疑是对这种政治性动员“拔根式”摧毁,使公众遗留有“一朝被蛇咬、十年怕井绳”的阴影,信任建立难,但是毁灭一次就够了。如在雅安地震发生后的第一时间,中国红十字会就在其微博发布了赈灾信息,但微博网友对此并不买账,内容为“滚”的回复占据屏幕。这种信任的灭失,对于中国慈善事业来讲是灾难性的。显而易见的是,公信力一旦丢失,想再找回来,需要付出更多的努力,拿出更足的诚意,甚至付出更大的代价。

  四是作案次数多,涉案金额较大,时间跨度较长。仅2009年至2010年期间,张某就做出四次挪用慈善资金及民政周转金的行为,挪用金额共计39万余元,数额较大,且直至2012年6月在审计检查时才被发现。多次长期大额的挪用救急救灾资金使得困难群众没有被及时地救助,公众的慈善之心没有被及时准确地输送。

  二、原因分析

  该案件的发生存在主、客观两个方面的原因,涉案人员价值观发生扭曲、法制观念淡漠、守法意识不强等是主要原因,但发案单位在管理制度上的薄弱混乱等客观条件对犯罪起到推波助澜的作用。 

  (一)重点岗位人员权力过分集中,监督制约缺失

  由于较国外相比,慈善事业在我国发展历史较为短暂,相关体制机制较不完善,特别是行政主导式慈善机构享有较大自主权。由于慈善工作的特殊性,使得一些部门自成体系,加上相应的配套政策和机制滞后,出现一些部门、领域权力集中,但监督难以到位,应该监督的不敢或不去监督,有的几乎没有监督。如在该案中,由于机构人很少,工作人员各自为战,单人独自负责一项工作,所以慈善总会的相关印签、支票都由张某一人保管,没有做到管账、出纳分离的原则,廉洁从业完全靠个人的自觉,缺乏相关制度及人员监督,为张某挪用公款提供了便利条件。

  (二)慈善工作运作程序不够规范

  主要表现在:一是机构定位不清。连云区慈善总会和慈善基金会由区民政局批准成立,属于社会团体法人,而法定代表人却一般由民政局负责人担任,这样就出现定位错乱,究竟由谁管理,对谁负责,缺乏明确规定,一定程度存在“既当裁判员,又当运动员”现象。二是缺乏动态管理,常态化核查清理不够。作为管理公众慈善募捐款的机构,在每次募捐救济时,理应有常规性的账目管理和核查,连云区民政局作为慈善机构的主管部门,未对慈善机构的财务管理进行监管、检查,连云区慈善机构的账目除了张某外,慈善机构的财务管理处于无他人监督管理的状态,这是张某挪用公款进行经营性使用的重要原因之一。缺乏动态管理,很容易让慈善资金及时发挥救助效应;缺乏常规核查,违法犯罪行为不能及时清理,等于放任慈善机构财务人员的犯罪行为,使其越陷越深。直至审计部门对其财务审计时,才发现张某挪用公款的犯罪行为。三是慈善机构财务人员组织机构设置不合理。财务人员不齐备,集管账和出纳于一人之神,没有做到管账、出纳分离的原则。另外使用不合格人员担任财务管理工作。张某原先是部队专业人员,无财务基本常识,根本就不能胜任财务管理岗位。四是缺乏制度化的慈善账目公开程序,不能有效发挥外部公众监督作用。目前,我们的大多数慈善机构仍处在“人在做,天在看”阶段。由此可见,以“看不见”的方式难以实现真正的慈善。

  (三)财务人员法制观念淡漠、存在侥幸过关心理

  本案中,张某作案之初认为自己只是暂时挪用一下单位公款,等过段时间再悄悄的赔回去,应该不会出什么大的问题,殊不知自己的行为已经触犯了刑法。在审计机关进项账目核算时,张某担心事情败露,擅自伪造票据,试图蒙混过关,这种心理状态都反映张某的侥幸心里。

  (四)对慈善事业重要性认识不够,引发蝴蝶效应

  就区慈善机构的主观部门民政局而言,并未对慈善事业投入足够的重视。反映在以下几个方面:首先,作为慈善组织关键的财务岗位,应该聘任有一定财务经验或相关知识的人员担任,而聘任毫无财务知识经验的张某。第二,管账、出纳分离,这是财务管理的基本原则,更不用说资金流动性大而复杂的慈善事业,更应该严格遵守这些制度,但是结果偌大的两个慈善机构所有资金仅由张某一人保管,而且相关资金的印签、支票也都由张某保管,无疑于放任张某随意支取慈善资金去牟利。第三,作为慈善机构,账目纷杂,缺乏有效监督,极容易被“监守自盗”,而在近四年时间里,民政局都没有很好的履行内部监督职责,放任行为人的挪用行为。以上三个方面足以表明慈善机构的行政主管部门对慈善事业重要性认识不够,缺乏足够的管理动力,才酿成犯罪的“毒果”。但这仅是一个开始,老百姓对慈善行业有很高的期望,把它看作圣洁的化身,容不得这个行业出现任何贪污腐败行为,这寄托了人们的一种期望,慈善领域的任何职务犯罪,动摇都是国人脆弱的慈善伦理,扼杀公众的慈善意识。当有一天,公众发现像红十字会这样的机构“不简单”后,朴素的慈善情怀与慈善伦理几乎崩溃,尤其对官方公益慈善难再相信。

  (五)责任追究不够到位

  虽然相关的法规规章明确了慈善事业中的各种违法行为,但对违法行为的认定、违法的责任、处分的档次等缺乏具体实施细则,可操作性不强。依据现有的相关规定,问责对象主要是针对直接责任人,对主要负责人决策失误,领导不力,管理不到位,不正确履行职责等问题,由于缺乏相应的问责规定,因此较难实施问责。在问责方式方面,对慈善相关机构中属于公务员的问责方式主要限于行政处分或刑事处罚,很少运用组织处理等措施。缺乏对主要负责人的责任追究,也是慈善事业难以规范化、法治化运转的根源。

  三、慈善领域预防职务犯罪的对策

  在加大打击职务犯罪的力度、以反腐败的实际成果取信于民的同时,应加大对慈善财务岗位人员教育力度,不断提高该领域工作人员的思想政治水平、道德修养和法制意识。我国的慈善事业目前定位尚不清晰,是民间事业还是政府管理的事业,迄今还没有一个非常清楚的共识,建议政府通过立法明确慈善事业的定位,打破垄断,推进民间慈善力量发展,让更多热衷慈善事业的机构和个人参与进来。

  (一)深化慈善事业内控机制改革,坚持管纳分离

  慈善组织是直接的受赠主体, 在实践中应当尽力完善自律机制, 即培育其自我管理、自我约束、自我发展的能力。一方面,要严把财务人员的准入关口,坚持管纳分离。会计、出纳人员的选用非常重要。目前一些慈善机构为降低运行成本,任用的会计、出纳人员甚至没有会计证等,不具备上岗资格,殊不知这样极易造成更大的成本损失。此外,慈善机构会计出纳人员的素质参差不齐,标准不一,为会计、出纳人员的职务犯罪埋下了隐患。更为严重的情况是,一些单位管纳不分,使慈善财务人员完全失去约束的缰绳,监守自盗自不可避免,张某挪用资金案便是例证。

  建立健全有效的慈善财务内控制度。建立一套健全的财务内控制度,是预防慈善财务人员职务犯罪的关键,也是治标治本的有力保障。相关单位应结合本单位实际,建立责权分明、平衡制约、规章健全、运作有序的财务内控制度,对岗位职责进行科学、严密的划分,制定明确的工作职责、业务范围和权限、责任,从而形成财务岗位职责分明、环环相扣的内控管理运行模式。健全的财务内控制度,不但能规范财务人员的行为,也便于财务主管人员发现工作过程中存在的漏洞和问题。

  (二)深化慈善资金管理制度改革,引入独立的第三方评估机构

  目前行政主导式慈善事业,由于缺乏一定激励机制,在压力不够情况下很容易导致发展动力不足,即使再健全的内控机制,在资金管理以及收益方面都会存在一定的腐败风险。虽然中国公民意识在不断觉醒,但是让公众每天关注自己捐赠的几百元钱的去向,大家不可能有这个精力和时间,可操作性不强,这就需要一个独立的第三方评估机构,从而帮助小额捐赠者去公布他们需要的信息。

  但是在中国慈善事业中引入独立的第三方评估机构,还缺乏一定慈善文化土壤。我们在一些调查中发现存在这种悖论:在国人的传统理念中,总是希望自己捐赠每一分钱都用到灾区人民身上,但是运输成本的钱从何而来,高昂资金管理、评估费用从何而来?在国外,慈善组织可以收取20%的管理费,公众也认可,只要把钱真正捐到灾区就行。而中国大众却认为,每一分钱都应该送到灾区人民手中,慈善机构不应该截流。所以有的慈善机构只好做假账,更不敢公开账目。

  上述矛盾不解决,就会出现恶性循环。所以,一方面,从长远来看,我们需要加强宣传,加强与公众之间的交流沟通,培育健康的慈善文化,需要廓清人们对慈善的理解误区;另一方面,政府需要给予独立的第三方评估机构一些政策上的支持,鼓励第三方机构的成长。此外,逐步推行规范化标准化管理模式,减少人为操作的空间。

  (三)透明化账目管理,建立信息化运行机制

  美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾经说过:慈善事业要有玻璃做的口袋。只有公众看到自己捐献的钱物最终用在帮扶困难人群的身上,慈善组织才会得到公众的信任,才能重新唤醒公民的慈善意识,行善之举。因此,填补社会信任漏洞,重构慈善公信力,力挽善款下跌,慈善机构必须首先对外做到“以看得见的方式实现慈善”。

  具体说来,以慈善捐助信息中心及其网站为平台, 初步建立起全国统一的慈善捐助信息统计体系, 使慈善捐助信息统计、年检与评估信息发布以及捐助信息查询日常化、定期化、制度化。借助现代网络技术与软件系统, 搭建以募捐资金管理、电子募捐登记为主要内容的信息化基本框架。推行电子化募捐登记,建立募捐登记信息库,募捐信息全部上网公开,不愿意公开真实身份信息者,可以使用出具的代号信息予以公布,善款募捐情况以及使用情况一律实行网上公布。募捐程序、募捐过程、善款使用结果都通过信息化平台向全社会公开,促使绝大多数慈善组织建立起自身的信息发布网站,并统一于相关慈善自治行业协会网络或中国慈善信息中心网络下, 改变分散而不规范的网络公示制度,使绝大多数慈善组织在统一的网络上定期公布捐赠资金与物品的来源与流向。建立起高度透明与方便快捷的公众查询系统, 即时接受社会大众查询与监督。

  (四)深化慈善行政体制改革

  慈善资金的管理存在严重漏洞,主要在于行政化的慈善事业存在主动性不够,缺乏活力,影响资金增益,如何破除这种困境?笔者认为,最重要的方式就是运用“鲶鱼效应”原理,引入竞争机制,让慈善组织“活”起来。中国慈善组织从其产生方式上可被分为两类: 一类是从政府部门中分化出来的, 具有较强的政府色彩, 能得到政府相关部门的政策性、资源性支持, 因而具有良好的发展基础与慈善资源的垄断地位; 另一类是产生于民间的慈善组织, 一般规模小、基础薄弱, 在成长过程中需要政府给予适度的政策与资源性支持。在长期行政主导式国情以及长期计划经济思想影响,政府往往首先支持官办慈善机构,而对民间慈善组织的支持虽有探索与倡导, 但还有很大的提升空间。

  长远看,则要突破行政主导慈善的体制性束缚,让慈善走向广阔的社会,慈善的生命力在于民间。2013年9月份,民政部主管的中民慈善捐助信息中心发布《2012年度中国慈善捐助报告》,报告显示,2012年,我国社会组织获得了73.63%的全国捐赠,红会系统接收的捐赠款物仅占全国捐赠总量的2.68%。民政部社会福利与慈善事业促进司副司长徐建中表示,2012年度,“社会组织成为接收社会捐赠的绝对主体,政府进一步退出捐赠市场。”

  (五)筑牢慈善监督网

  面对慈善公信力的告急,政府应当规范慈善行业,建立健全各种监督机制。首先是应建立专门的慈善组织监管机构,实施对慈善组织的统一监管和协调。既要在慈善组织内部设立环环相扣的运行监督机制,还要坚持通过审计机构定期与不定期地对慈善机构的财务与经营状况进行审计并公布,对违规的慈善机构予以降级直至取缔。另外,对慈善机构的行政管理监督重在落实,必须将日常检查常态化。

  其次是建立独立的第三方评估制度,由具有合法资质、公信度好的中立第三方,对慈善机构定期进行资质、财务状况、信用等级评估并予以公布,使各慈善机构对捐款的使用去向保持高度透明。

  再次是应当允许捐赠者、媒体、人大代表、政协委员、会计师事务所、律师事务所等个人和机构,对善款的使用情况进行查询。

  (六)建立刚性化问责机制

  坚持用权必问责,问责必到人,切实强化政府慈善管理机构的责任意识,确保其依法依规开展工作。一是明确承担责任的主体。政府主导慈善机构负责人、慈善机构分管领导、直接领导及账目管理审核、监督者都是慈善机构的责任主体,根据其在慈善机构中担当的不同职责,都应承担相应责任。二是明确问责方式。慈善募捐既涉及行政层级的内部管理,又涉及政府相关部门与社会公众之间的行政监督,同时还涉及平等主体之间的合同交易,因此其问责方式也是多样的,既要采用相应的行政手段、纪律手段和法律手段,也要重视综合运用通报批评、停职、辞职等组织处理手段吊销执照、暂停或取消执业资格、列入不良行为记录名单等处罚手段。

  (作者单位:连云港市连云区检察院)  

  

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