谈检察机关提起行政公益诉讼的几点设想

　　内容摘要:近日,十二届全国人大第十一次会议通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,修改内容未涉及行政公益诉讼制度的相关问题,但在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》里明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,检察机关提起公益诉讼势在必行。本文旨在通过分析检察机关提起行政公益诉讼的必要性,谈几点关于检察机关提起行政公益诉讼的制度设想。 

　　关键词: 行政公益诉讼  检察机关  设想   

　　行政公益诉讼,是指当行政主体的行为或者不作为违法,对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害,法律允许无直接利害关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。换言之,行政公益诉讼明确地将追求个人利益保护的主观诉讼情形排除在外,原告只能以追求公共利益保护为直接目标,还必须与被诉行为或者不作为没有直接的利害关系。 

　　在现实生活中,对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等,由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,使其没有也无法提起公益诉讼,导致违法行政行为缺乏有效司法监督,不利于促进依法行政、严格执法,加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置,完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。[1] 

　　一、 检察机关应当作为提起行政公益诉讼的适格主体 

　　(一)检察机关的职能属性要求其提起行政公益诉讼   

　　我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关,依法独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。检察机关不负有直接管理国家政治、经济事务的职权,与行政行为、公共利益均没有直接的利害关系,因此在一定程度上能够排除行政机关的不当干预,更好地维护国家利益和社会公共利益。当法律规范没有得到普遍执行、遵守,当广大人民群众的合法权益受到行政机关行政权的非法侵害时,检察机关就应发挥法律监督职能,应提起行政公益诉讼,以制约政府执法、守法,防范政府行为脱离公共利益的目标。  

　　孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“一切有权力的人都趋于滥用权力,而且还趋于把权力用之极限,这是一条万古不易的经验。”行政权作为一种管理国家公共事务的权力,既发挥着维护公共利益的积极作用,同时因其天然的扩张性,也随时存在着侵犯公共利益的危险。检察机关本身就被赋予了督促行政机关依法履行职责的工作职能,只有加强对行政权力行使的合法性监督,同时增加检察机关对涉及国家公共利益的违法行政行为可以启动司法审查的程序,对行政权进行有力监督和必要制约,进而强化行政机关及其工作人员的法律意识,增强依法行政观念,才能促使行政机关合法行使行政权。  

　　(二)公共利益的保护和救济需要检察机关提起行政公益诉讼 

　　一方面,随着经济发展,行政侵权行为侵犯非特定行政相对人的非特定权益的现象却越来越多, 例如, 国企主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产, 导致国有资产流失; 国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权或国有矿产资源采矿权, 导致国家财产损失; 环境主管行政机关不作为, 放任企业排放废水、废气、废渣, 污染环境, 等等。[2]然而因为诉讼主体不适格、诉讼能力欠缺、诉讼地位不平等、法律意识淡薄等原因导致制裁这些违法行为存在不少困难,相对于掌握着某种权力的行政主体的强势地位,公民个人、社会团体的力量非常弱小,使诉讼双方在诉讼过程中受不到平等的对待。 

　　另一方面,检察机关追诉危害社会利益行为的行政法律责任,以实现社会正义作为首要目标,这样不仅可以在诉讼方面实行最大程度的公正性,避免陷入私人起诉可能产生的滥诉的弊端,而且还可以在最大程度上保证起诉标准的统一,符合公正性的价值目标。同时,由检察机关追诉危害社会利益行为的行政法律责任,与其他的个人或社会团体追诉违法侵权行为相比效率显而易见,符合效率性的目标。为了制约行政权对公共利益的侵害,使公共利益得以被救济,应当赋予检察机关行政诉讼原告资格,以司法权制约行政权。  

　　二、检察机关提起行政公益诉讼的现实基础 

　　(一)检察机关设置有专门的民事行政检察机构。检察机关具有诉讼性,其大部分职能与诉讼有关,拥有强大的诉讼资源和丰富的诉讼经验,由检察机关代表国家提起行政公益诉讼更为经济。检察机关作为我国专门的法律监督机关,具备良好的司法资源,能有效实现司法权对行政权的监督和制约,比一般的公民、法人和其他组织更适合作为提起行政公益诉讼的主体。从物质条件来看,我国检察机关的主要职能包含了反贪侦查和刑事公诉、民行监督职能,因而具备了较完备的调查取证和提起诉讼的物质技术力量。从工作人员来看,从事民行工作的检察人员具有较扎实的法律基础和较高的学历层次。从实践经验来看,从事民行工作的检察人员大多具有丰富的办理民事行政案件的经验,办案水平较高,从事行政公益诉讼的立案、调查取证、起诉和出庭公诉工作,可以说是轻车熟路。 

　　(二)英国、美国、法国、德国等许多国家从立法上授予了检察机关行政公益诉讼权,检察机关提起行政公益诉讼在这些国家已经成为一种普遍的法制现象,而且积累了许多成功的经验。虽然,在性质上,我国的检察机关和一些西方国家的检察机关有着本质区别。但是,世界上的任何事物都包含了普遍性与特殊性,行政公益诉讼制度也不例外。正如武汉大学法学院教授赵钢和中国政法大学教授马怀德强调,检察机关提起公益诉讼已经是共识。 

　　三、检察机关提起行政公益诉讼的制度设想 

　　(一)立法明确检察机关的原告资格及受案范围 

　　对于检察机关提起行政公益诉讼,应从在立法上明确,并对检察机关开展行政公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定。但主张明确检察机关的行政公益诉讼权,并不意味着检察机关能对所有的行政案件都有权提起诉讼。就一般意义上来讲,凡是侵害公共利益的行政行为均可以提起行政公益诉讼,但是,如同一般行政诉讼受案范围的确定要受到诸多因素的制约一样,行政公益诉讼的受案范围更要受到一定的限制。在目前来讲,范围应主要限定在国有资产流失案件、危害市场经济秩序案件、危害自然环境和滥用自然资源的案件、违反城市规划法的案件、公害案件、行政性垄断案件、破坏文物案件、公共工程的发包和重大项目的资金使用案件、违法发放抚恤金和其他社会福利案件等。 

　　(二)设置前置程序,充分发挥现有的督促履职职能 

　　当公民、法人或者其他的团体认为行政机关的行为侵害了公共利益,和通过申请、控告、举报的形式申请提起诉讼,检察机关经审查后,确定行政主体的违法行政行为严重侵害国家和社会公共利益的,在起诉前应当先行向有关行政主体发出检察建议,需以书面形式阐明行政主体违法的具体内容,要求其立即纠正违法行政行为,并给予合理期限作为答复、整改期间,督促接受检察建议的行政机关作出答复或整改。如行政机关在无正当理由的情况下不予答复或迟延答复,或者拒绝、怠于执行整改内容的,检察机关才能提起行政公益诉讼。若行政机关根据检察建议纠正了违法行政行为,履行了行政职责,那检察机关就无需启动诉讼程序。这种诉前督促告知程序,既能降低诉讼成本,节约司法资源,又能使得公共利益的到及时有效的救济。行政机关作为违法行政行为的实施主体,当检察机关的检察意见被其接受时,能够好快捷的就投入到案件的处理阶段中,把握案件处理的最佳时机。这较之在审判机关在经过审判后,在判决违法行政的行政机关采取处理措施的效果要明显的多。 

　　(三)规定诉讼风险的承担,明确诉讼的公益性 

　　检察机关提起行政公益诉讼的目的是维护公共利益。虽然检察机关是以自己的名义提出的行政公益诉讼,但是其与案件不具有直接的利害关系,本身不享有实体的权利,其行使的只是一种程序上的诉讼权利,承担程序意义上的诉讼结果。因此,如果法院认为检察机关提起的公益诉讼缺少事实和法律根据,不能成立时,检察机关不应承担败诉的风险,亦不应承担实体法上的责任。随着公益遭受侵害问题越发突出,传统当事人理论中的“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。这个标准的转变能为检察机关提起行政公益诉讼提供理论上的支持,但是,在涉及到权利义务的承当上,仍应坚持“法律权利标准”。如果检察机关为了维护公益还必须的承担诉讼的风险,这将有悖于正义的声张和正义的价值。 

　　参考文献: 

　　1、张守增:《公益诉讼提起主体的范围与诉讼限制》,《人民检察》,2008年第10期; 

　　2、姜明安:《行政诉讼中的检察监督和行政公益诉讼》,《法学杂志》,2006年第2期; 

　　3、郝建臻:《论我国行政公益代表人诉讼制度的构建》,《法律适用》,2007年第4期; 

　　4、王琦、崔声波:《检察机关民事公益起诉权探究》,《海南大学学报:人文社会科学版》,2009年第27卷第3期; 

　　5、徐敬文、毛燕:《论检察机关提起公益诉讼》,《中南大学学报(社会科学版)》,2008年12月。 

　　[1] 引自《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》第三部分第九点。 

　　[2] 摘自《姜明安:行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼》,《法学杂志》2006年第2期。

　　(作者单位:安徽省滁州市琅琊区检察院)