台湾检察官评鉴制度着力规范司法行为

　　任何一个制度的产生都有其深厚的历史背景和现实动因,台湾地区检察官评鉴制度的产生也是多重因素交织叠加共同作用的结果。从历史的发展轨迹看,台湾地区检察官评鉴制度创设的目的主要在于惩戒、处分以及淘汰不适任检察官,提升检察官的形象和地位,实现司法权威。

　　检察官评鉴制度的历史发展 

　　早在1996年7月15日,台湾地区的“法务部”即以(85)法令字第17462号令订定发布了“检察官评鉴办法”(以下简称“办法”)。该“办法”第5条规定,检察官有滥用权力,侵害人权,或品德操守不良、敬业精神不佳、办案态度不佳,有损司法信誉,或严重违反办案程序规定,长期执行职务不力,违反职务规定情节重大者,得付评鉴。“办法”的出台彰显了“法务部”对于整肃检察官队伍,提升检察官职业形象的努力,但在实际施行过程中其效果并不理想。一是实践中对于检察官的评鉴数量极少;二是通过评鉴未能有效淘汰不适任的检察官,以致台湾民众始终认为该“办法”是司法自律的内部监督,有官官相护之嫌。尤其遭受民众诟病的是,“办法”中相关的评鉴规则与民主监督的要求相背离。如“办法”第3条规定:“评鉴委员会置委员七人,由检察官三人、法官、律师、学者及社会公正人士各一人组成,其中并至少应有一名为与受评鉴人同一审级之检察官。召开评鉴会议时,由委员互推一人担任主席。”第10条规定:“……评鉴之决议,应采无记名投票之方式,以全体委员三分之二以上出席,并以全体委员过半数之同意行之。”若按照上述评鉴程序,则三名检察官只要合力协作、口径一致,即使在全体委员均到场的情况下,任由一个体制外的人士加入该同盟,评鉴效果即成一边倒的局面。这种缺乏外力有效参与的委员会构成只能把对检察官的操守监督希冀于委员们的道德自律,与现代民主法治社会下的制衡原则相去甚远。最终“办法”在颁行16年后被废止。

　　虽然“检察官评鉴办法”最终被废止,但是司法官的评鉴制度并未消亡。2011年7月6日台湾公布的“法官法”为能逐步营造更为良好的检察形象,赢得人民信赖,考虑到广大民众长期以来对于检察机关内部监督机制的不信任,该法重新调整了检察官评鉴委员会的人员构成,其第89条规定:“检察官评鉴委员会由检察官三人、法官一人、律师三人、学者及社会公正人士四人组成。”根据该规定,检察官评鉴委员会委员共11人,其中引进了更为多元化的外部委员8人,由审、检、辩、学者及社会公正人士共同参与。随后“法务部”于2012年1月6日依“法官法”第89条第1项准用第41条第10项规定制定检察官评鉴新制——“检察官评鉴实施办法”,希冀革除旧制中的评鉴弊端,以公正、客观的评鉴程序,淘汰不适任检察官。

　　检察官受评鉴的事由　

　　检察官受评鉴的事由主要缘于台湾“法官法”第89条的规定。根据该规定,检察官受评鉴的事由相当广泛,有的涉及到检察官自身的办案业务,有的关乎检察官工作之外的政治主张或兼职行为,还有的牵涉到了检察官的职业伦理规范。评鉴事由的事无巨细也从侧面体现了台湾地区的法律规范对检察官司法行为、言行操守的严格要求,这对于提升检察官队伍的整体素质,树立检察权威具有重要意义。

　　具体的评鉴事由主要包括9个大的方面:一是裁判确定后或自第一审系属日起已逾六年未能裁判确定之案件、不起诉处分或缓起诉处分确定之案件,有事实足以认定因故意或重大过失,致有明显重大违误,而严重侵害人民权益者。二是废弛职务、侵越权限或行为不检者,情节重大。三是检察官违反了公职人员选举制度,按照“法官法”规定,检察官参与各项公职人员选举,应于各该公职人员任期届满一年以前,或参与重行选举、补选及总统解散立法院后办理之立法委员选举,应于办理登记前,辞去其职务或依法退休、资遣,若检察官违反了上述规定,应受评鉴。四是检察官于任职期间参加政党、政治团体及其活动,任职前已参加政党、政治团体者,未退出之,情节重大者。五是检察官兼任了四类职务或业务,且情节重大,这四类职务或业务分别是,“中央”或“地方”各级民意代表,公务员服务法规所规定公务员不得兼任之职务,各级私立学校董事、监察人或其他负责人,其他足以影响检察官职务独立或与其职业伦理、职位尊严不兼容之职务或业务。六是检察官为有损其职位尊严或职务信任之行为,并未严守职务上之秘密。七是严重违反侦查不公开等办案程序规定或职务规定,情节重大。八是无正当理由迟延案件之进行,致影响当事人权益,情节重大。九是违反检察官伦理规范,情节重大。

　　启动的主体　

　　为了避免检察官承办个案时,遭有心人士滥用评鉴的不当干预,戕害检察官办案的独立性,妨害社会正义的实现,检察官评鉴制度在启动程序的设计上严格限定了主体范围。按照“法官法”的规定,可以请求检察官评鉴委员会评鉴检察官的主体有四个:一是受评鉴检察官所属机关检察官三人以上。二是受评鉴检察官所属的检察机关和上级机关。三是受评鉴检察官所属检察机关对应设置之法院。四是民间团体,主要包括三类:受评鉴检察官所属法院管辖区域之各地律师公会、律师公会全国联合会、经许可个案评鉴检察官之财团法人或以公益为目的之社团法人,如台湾的社团法人中华人权协会、社团法人检察官协会、社团法人民间司法改革基金会、社团法人台湾法曹协会等。

　　由于严格限定了检察官评鉴程序的启动主体,因此普通民众不可以直接向检察官评鉴委员会请求或陈请评鉴某一位或几位检察官。对于案件的当事人而言,同样也不可以直接向检察官评鉴委员会请求评鉴检察官,但可以书面陈请下列机关、团体请求检察官评鉴委员会进行个案评鉴:受评鉴检察官所属检察机关、上级机关;受评鉴检察官所属检察机关对应设置之法院;民间团体。

　　评鉴流程　

　　就检察官评鉴委员会的运作流程而言,主要包括三个重要阶段:

　　审查。检察官评鉴委员会将相关的请求或陈请评鉴的材料进行书面审查。在此阶段,评鉴委员会需要审查被要求评鉴的检察官有没有不需要评鉴的事由。需要强调的是,此处的审查主要为书面审查,委员会不得不经书面审查径行调查或通知受评鉴检察官陈述意见,只有在必要时,可以请受评鉴检察官所属机关或评鉴事实发生机关提出书面说明或提供相关资料。

　　调查。根据台湾“法官法”第89条第1项准用第41条第5项的规定,检察官评鉴委员会在进行书面审查后可以进行必要的调查,还可以通知关系人到委员会说明情况。需要说明的是该阶段的调查权归属于检察官评鉴委员会,而非审查小组或个别评鉴委员的固有权力,因此个人假借“调查权”以权谋私的行为不应认定为是检察官评鉴委员会的调查活动。

　　决议。经过全面审查和必要的调查后,检察官评鉴委员会会作出相应的评鉴结论,主要包括三种:第一,不付评鉴。主要原因是按照“法官法”第89条第1项准用第37条的规定,受评鉴的检察官没有符合评鉴的事由。该规定具体包含了其中事由:“一、个案评鉴事件之请求,不符合‘法官法’第35条的规定,即申请主体不适格的规定。二、个案评鉴事件之请求,逾期超过了检察官评鉴的时效。三、对不属检察官个案评鉴之事项,请求评鉴。四、就法律见解请求评鉴。五、已为职务法庭判决、监察院弹劾、或经法官评鉴委员会决议之事件,重行请求评鉴。六、受评鉴法官死亡。七、请求显无理由。”第二,评鉴请求不成立。按照台湾“法官法”第89条第1项准用第38条的规定,评鉴委员会认为申请评鉴主体所请求的某一或某几个检察官评鉴的事由不成立的时候,可作出评鉴请求不成立的决议,不作评鉴处理。当然,在某些必要情况下,评鉴委员会可以决议移请职务监督权人依“法官法”第95条为适当之处分,具体包括两个方面:“其一,关于职务上之事项,得发命令促其注意;其二,有废弛职务、侵越权限或行为不检者,加以警告。”第三,评鉴请求成立。按照台湾“法官法”第89条第1项准用第39条的规定,检察官评鉴委员会若认为检察官符合评鉴的事由,应当作出评鉴请求成立的决议,同时作出相应的惩戒处理建议,具体包括有惩戒之必要和无惩戒之必要两种方式。

　　有惩戒之必要的,需报台湾“法务部”移送“监察院”审查,并给出具体惩戒类型的建议。结合“法官法”第89条的规定:“检察官之惩戒,由司法院职务法庭审理之。其移送及审理程序准用法官之惩戒程序。”有关检察官惩戒的具体程序是:检察官评鉴委员会对检察官作出评鉴请求成立的决议后,报由“法务部”移送“监察院”审查,“监察院”经过审查后认为检察官应予弹劾的,应移送“司法院”内设的职务法庭审理,作出具体的惩戒决定。根据我国台湾地区“宪法”的设计,“监察院”弹劾权的发动,仅仅是促使台湾“司法院”辖下的惩戒机关即“司法院职务法庭”具体行使惩戒权,被弹劾的检察官应受如何处分,仍应当以惩戒机关的具体惩戒结果为依据。具体的惩戒类型按照台湾“法官法”第89条第1项准用第50条的规定,有五种,分别是:(1)免除检察官职务,并丧失公务人员任用资格;(2)撤职,除撤其现职外,并于一定期间停止任用,其期间为一年以上五年以下;(3)免除检察官职务,转任法官以外之其他职务;(4)罚款,其数额为现职月俸给总额或任职时最后月俸给总额一个月以上一年以下;(5)申诫。其中对于第一种和第三种惩戒处分,还规定受惩戒检察官不得充任律师,已充任律师者,停止其执行职务;对于受到第二种和第三种惩戒处分的检察官不得再回任检察官职务。此即所谓的检察官退场机制。对于评鉴请求成立但无惩戒之必要的,则报由台湾“法务部”交付检察官人事审议委员会审议,并得建议一些较轻的处分,如建议处分警告等。

　　需要注意的是,无论是有惩戒之必要还是无惩戒之必要的评鉴决议作出前,委员会都应当准予受评鉴的检察官有陈述意见的机会,从而保证评鉴程序以及结果的公开公正。

　　(作者为最高人民检察院检察理论研究所副研究员)