检察机关探索公益诉讼有三条法律路径

时间:2015-06-15 09:11:00作者:田凯新闻来源:正义网-检察日报

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  《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)明确提出,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。民事诉讼法和行政诉讼法均没有检察机关开展公益诉讼的直接规定。如何在法治轨道上探索公益诉讼,笔者认为,有三条路径可为检察机关提供相关的法律支持。

  全国人大常委会授权路径。在法律修改尚不到位的情况下,可以采取司法领域“试验性立法”的方式进行授权,探索检察机关提起公益诉讼的制度可以采取类似这种形式。即由最高人民检察院提请试点,全国人大常委会审议决定。探索建立检察机关提起公益诉讼制度,要根据全国人大常委会授权和改革试点方案的要求,以生态环境和资源保护领域为重点,准确把握案件范围,严格落实诉前程序,严格限定试点地区,积极稳妥有序推进。这种做法已有先例。2014年6月27日,第十二届全国人大常委会第九次会议表决通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》,授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作。这也说明,只有经过全国人大常委会授权,方可在法律范围内探索公益诉讼制度。

  法律修改路径。民事诉讼法第55条确立了公益诉讼制度。尽管修订后的消费者权益保护法和环境保护法分别规定了符合条件的消费者权益保护组织、环保组织可以提起公益诉讼,但是并没有检察机关提起公益诉讼的规定。考虑到公益诉讼工作刚开始探索,法律制定具有一定的稳定性,短期内不宜立即启动民事诉讼法、行政诉讼法的修改。

  在获得全国人大常委会正式授权之后,检察机关和审判机关应先行试点一段时期,总结经验,在立法条件成熟时,再在和民事诉讼法相配套的其他法律中,规定检察机关可以提起民事公益诉讼的条款。对于行政诉讼法的修改,则可以在该法第25条规定中增加一款:“行政行为侵害国家利益和社会公共利益的,检察机关和法律规定的组织可以提起诉讼。”

  此外,人民检察院组织法和检察官法修改时,均应规定检察机关提起公益诉讼的总则性条款。

  制定司法解释路径。在行政诉讼法修改以及未来的民事诉讼法配套法律中规定检察机关可以提起公益诉讼后,检察机关可以考虑修订《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》,制定“人民检察院行政诉讼监督规则”,也可以采取与最高人民法院联合制定相关司法解释的方法,就公益诉讼具体问题加以规定:

  关于受理范围。中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关探索公益诉讼试点方案》。要牢牢抓住公益这个核心,重点对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域给国家和社会公共利益造成侵害的行为提起民事或行政公益诉讼,更好地维护国家利益和社会公共利益。目前,探索公益诉讼可以按照中央安排的范围进行。

  关于调查取证。检察机关办理公益诉讼案件,可以参照刑事公诉制度,享有调查取证权、审查起诉权、支持公诉权和抗诉权。尤其是调查取证权,是提起公益诉讼的基础。检察机关受理公益诉讼案件,可以采取询问当事人、证人,收集书证、物证等证据,采用鉴定、勘验等方法进行调查取证。

  关于前置程序。提起公益诉讼前,有一个缓冲程序或前置程序,使被诉人有自我改错的机会,可以减少司法审查,节约司法资源。如果被诉人在检察机关提起公益诉讼前及时纠正违法行为,公益诉讼制度的价值目标即已实现。如果没有前置程序的过渡,直接提起公益诉讼极易造成被诉人对其职责的懈怠,也容易产生滥用诉权的弊端。

  关于审查起诉。当检察机关经过诉前建议程序,在法定的期限内,被诉人仍然拒不履行职责,置公共利益而不顾,公益诉讼就成为公力救济的最后一道防线,检察机关必须施加一定的强制力,以一种权威性的强制力迫使其履行职责,达到监督目的。

  关于出庭身份。确立公益诉讼制度旨在将损害公共利益的案件纳入司法审查的范围,加强监督。在程序设计上,起诉人可以被称为公益诉讼人,这既体现出检察机关的法律定位,也是其在刑事诉讼中承担公诉角色的自然延伸,同时又按照现行诉讼法进行诉讼,没有破坏传统的诉讼结构。

  (作者为全国检察业务专家、国家检察官学院河南分院副院长)

[责任编辑:杨晓]
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