西安未央社区矫正检察监督体系化

　　出台监督工作办法会签交付执行衔接规定选聘监督联络员

　　西安未央社区矫正检察监督体系化

　　

　　图1:检察机关调研发现司法所社区矫正工作人员配备不足,导致工作质量不高,发出检察建议后情况逐渐改善。图为以往司法所社区矫正工作人员配备情况。

　　

　　图2:2013年11月至2015年9月监督纠正脱漏管情况

　　王鲁坤/制图

　　9月22日,陕西省和西安市检察院同时转发西安市未央区检察院《关于加强社区矫正检察工作的意见》。西安市检察院副检察长丁恒介绍:“早在去年6月,省市检察院就同时推广了未央区检察院探索制定的《社区矫正检察监督工作办法(试行)》,标志着全市社区矫正检察工作已有明确的职责和程序。该意见的转发,预示全市检察机关社区矫正检察工作进一步加强和规范。”

　　社区矫正现状,呼唤建立检察监督体系

　　2003年我国开始社区矫正试点工作;2009年在全国全面试行;2011年刑法修正案(八)规定,对判处管制、适用缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正。2012年《社区矫正实施办法》实施,规定县级司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作,司法所承担社区矫正日常工作;检察机关对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。2013年实施的刑诉法规定,对暂予监外执行的罪犯依法实行社区矫正。2014年社区矫正工作在全国推行。随着社区矫正工作全面推进的步伐不断加快,社区矫正工作和社区矫正检察监督工作均面临着新的课题。

　　未央区检察院副检察长陈庆林介绍,相对于公诉、侦查监督等主要业务部门而言,刑事执行检察部门是个边缘化的业务部门,人员配备不足,更因受“重墙内、轻墙外”倾向的影响,监外执行检察监督相对虚化、弱化。加之“社区矫正法”尚未出台,现行关于社区矫正法律监督的规定散见于上述法律中,且规定得比较原则、监督手段单一、可操作性差,导致检察监督乏力、效果不佳。刑事执行检察部门欲想提高自身法律监督能力,就必须全面建立社区矫正检察监督体系。

　　未央区是西安市中心城区,行政区域内有国家级西安经济技术开发区、西咸新区沣东新城,常驻人口82万,流动人口居于该市前列。近年来,辖区在册社区矫正人员稳定在200余人,年均入矫、解矫近100人次。但辖区社区矫正工作起步晚,2012年逐步走上发展的快车道,工作机制建设、社区矫正工作队伍建设、执法保障体系建设滞后,社区矫正制度落实不严、执法不规范问题比较突出。2013年11月至2014年10月,该区检察院调研发现,辖区共有18名社区矫正人员漏管、脱管,3名重新犯罪,再犯罪率2.5%,远高于全国0.2%的平均水平。

　　社区矫正检察监督面临的困境,正好是图谋发展的大好机遇。2013年11月,未央区检察院与西北政法大学刑事法律科学研究中心联合成立课题组,对辖区社区矫正工作开展调研。调研结果显示,辖区社区矫正工作人员配备不足,12个司法所18名社区矫正工作人员中只有1人是法律专业的(见图表1),70%以上司法所在交付接受、监管教育、机构保障、社会配套等四个方面存在16个方面的突出问题。其中,“监管教育”类涉及的宣告程序不规范、社区矫正小组组成不规范、矫正手段单一、日常管理不到位等问题存在于20%以上的社区矫正人员中。由此可见,社区矫正工作迫切需要检察机关法律监督职能的全面介入并发挥促进作用。但社区矫正工作涉及执法、司法部门众多,工作环节和流程复杂,是一项系统性工作,需要相关参与者在法定程序内紧密配合、相互制约。否则,社区矫正链条中任何环节出现问题,工作效果都会大打折扣,建立社区矫正检察监督体系势在必行。

　　检察机关作为法律监督机关,理应建立完整的检察监督体系,确保监督触角触及到社区矫正工作的各个环节,以实现监督效果最大化。于是,调研组在充分调研的基础上,提出了社区矫正检察监督体系四个功能模块八个具体项目。“四个功能模块”,是指社区矫正检察监督的规则体系、社区矫正检察监督的方法体系、社区矫正检察监督的组织行为体系、社区矫正检察监督的工作保障体系。“八个具体项目”,是指职责细化与规范流程项目、立体化检察监督方式项目、多角度违法问题发现机制项目、监督意见的配套支持体系项目、多元化监督评价体系项目、预防监督体系项目、圆桌型外部关系项目和可持续的人力解决方案项目。这样,就从根本上解决了社区矫正检察监督什么、如何监督、怎么将监督意见落到实处、怎样保障监督人力等问题,为社区矫正检察监督依法规范运行提供了强有力的制度和机制保障。

　　定规明责聘员,找准定位确保人力

　　“由于刑诉法等相关法律对社区矫正检察监督规定得比较原则,导致社区矫正检察监督的职责比较模糊、监督流程缺失,使得这项工作缺乏抓手,无法操控。”未央区检察院检察长李亚军认为,对现行法律法规、司法解释进行梳理研究,明确社区矫正检察监督职责和程序,建立起完整的社区矫正检察监督工作流程,是课题组首先要解决的问题。2014年5月,该院出台了《社区矫正检察监督工作办法(试行)》,将社区矫正检察监督职责细化为对社会调查评估检察监督、交付接收检察监督、教育矫正和监督管理检察监督、变更执行检察监督、禁止令执行检察监督、考核奖惩检察监督、终止执行和社会适应性帮扶检察监督,从而厘清了社区矫正检察监督内容,明确了监督程序和方法,找准了职责定位,使社区矫正检察监督有章可循。

　　在社区矫正检察监督工作实践中,该院遵循“三步六察法”。“三步”是指检察监督贯穿于社区矫正交付执行、监管矫正、期满解矫三个阶段。“六察”是指检察监督的六项重点内容及具体流程:一是对拟适用社区矫正人员进行的社会调查评估进行监督;二是对社区矫正的交付衔接工作进行监督;三是对司法所日常教育矫正工作进行监督;四是对社区服刑人员惩罚或者发生变更刑罚执行的情况进行监督;五是对适用禁止令的社区矫正人员的监管工作进行监督;六是对司法所依法对社区矫正人员解除矫正工作进行监督。

　　“目前,我院刑事执行检察部门负责社区矫正检察工作的只有一位干警,怎样才能担起如此繁重的工作任务?”李亚军介绍,为解决这个问题,该院按照“政府购买服务”的模式,巧借社会监督力量,创造性地推出了选聘社区矫正检察监督联络员(下称监督联络员)制度。监督联络员最初是从西北政法大学在校研究生中挑选,后来根据项目实施需要,2014年12月西北政法大学部分教师在陕西省民政厅注册成立了公益性的社会组织———陕西指南针司法社工服务中心,专门为该院招募培训监督联络员。目前,该服务中心的业务范围已经扩大,在心理咨询、司法帮教等多个领域积极参与司法社会服务工作。今年6月,该院出台了《社区矫正检察监督联络员工作办法》,对监督联络员选聘条件、选聘程序、工作职责等作出了规定。

　　创新监督方式,及时发现、纠正违法

　　“根据相关法律法规,社区矫正检察监督的常规方法主要有查阅司法所社区矫正工作档案、核对矫正对象名册、走访矫正对象等,但在目前公检法司社区矫正人员信息共享平台还未建立起来的情况下,检察机关如何掌握社区矫正工作的动态数据,确保监督效果?”陈庆林告诉记者,该院结合工作实践,逐步探索出“3十2”检察监督模式,即以日常检察、巡回检察、专项检察为基础,以派驻(辅助)检察、联合检察(检查)为补充的立体化监督体系。

　　日常检察、巡回检察、专项检察主要采取“一体两翼”点线结合监督模式。“一体”指六位一体,就是将社区矫正机构的监督环节明确为“档、册、临、电、图、访”六位一体的监督点位,即检察人员通过查阅社区矫正执法档案,核对社区服刑人员名册,临场监督入矫和解矫活动关键节点,电话联系社区矫正人员,地图核查社区矫正人员行动轨迹,入户走访社区矫正人员六种方式,对搜集的信息进行比对分析,掌握社区矫正执法活动情况,及时发现脱管、漏管、虚管问题。“两翼”指畅通内外两个信息收集渠道:内部,本院刑事执行检察部门与案管部门建立信息共享机制,案管部门受理社区矫正人员再犯罪线索后,及时向刑事执行检察部门通报情况。外部,该院与公安机关建立信息共享工作机制,及时掌握社区矫正人员违法犯罪情况。该监督模式有效提高了刑事执行检察部门发现社区矫正工作违法问题的及时性、准确性和证据收集固定的充分性。

　　所谓派驻(辅助)检察是指选聘监督联络员,开展检察辅助性工作,如开展工作调研、违法信息搜集和证据固定等工作;协助检察人员制发纠正违法通知书、检察建议书等司法文书和调查报告等;督促社区矫正机构落实检察监督意见。监督联络员应协助检察人员对入矫、解矫、法治教育、公益劳动等社区矫正现场进行监督,或提供业务性咨询;在检察人员的指导下,现场纠正违法行为等。目前,未央区检察院共选聘6名监督联络员轮流到辖区开展工作。所谓联合检察(检查)是指该院刑事执行检察部门与区司法局就突出问题或重点区域共同开展检察和检查活动,实现违法问题监督纠正、具体业务指导、困难问题现场协调解决的同步化,提升了检察监督和业务指导的效果。

　　“监督方式的多样化,促进了辖区社区矫正执法状况的持续好转。”该院刑事执行检察部门干警刘瑜介绍,2013年11月至2014年底,该院共发出纠正社区矫正工作违法通知书、检察建议书31份,监督纠正脱、漏管22人次,建议法院收监执行1名脱管社区矫正人员,有效遏制了社区矫正人员脱管、漏管现象(见图表2)。今年仅发出纠正社区矫正工作违法通知书、检察建议书3份,社区矫正人员无一脱、漏管。

　　借外力破难题,监督意见由柔变刚

　　根据刑诉法和《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》等规定,检察院对社区矫正执法活动的监督措施一般是提出检察建议或发出纠正违法通知书,如果被监督的社区矫正机构既不提出异议,也不执行,监督意见很难落地。“为解决这一问题,我院巧借外力,使监督意见由柔变刚,确保监督意见的约束力。”陈庆林介绍,他们的主要做法是:

　　一是将检察监督发现的一般性问题、常见违法问题的纠正意见和检察建议等转化为对社区矫正工作的总体评价和一般性建议,进而形成调查报告提交区委、区政府。今年1月,该院提交的辖区《社区矫正工作调查报告》引起区委、区政府的重视,常务副区长张发俭要求该区司法局就调研报告中指出的问题,会同有关部门提出整改意见,以提升社区矫正工作水平。该区司法局对此十分重视,积极会同相关部门整改,检察监督意见很快落到实处。“今年3月,我局成立社区矫正科,配备了4名工作人员,并由法律专业毕业的赵花任科长,大大加强了社区矫正工作力量。”该局副局长张黎明介绍,社区矫正工作原来由该局基层科负责,而基层科只有4名工作人员,不仅负责社区矫正工作,还承担着其他多项工作任务,当时社区矫正工作力量确实很薄弱。

　　二是建立情况通报机制。未央区检察院一方面在公检法司联席会议上通报社区矫正执法不规范、纠正违法通知书发放情况;另一方面每月编发一期《社区矫正检察工作情况》简报,刊载社区矫正重要工作情况、经验做法、突出问题,报区四大班子,送公、法、司各单位和辖区各街道。今年6月,公检法司经研究会签了《社区矫正交付接收衔接规定》等制度,并与区司法局建立了社区矫正台账定期核对机制,重要信息即时交换机制,确保第一时间发现脱管、漏管问题。

　　三是未央区检察院刑事执行检察部门与案管、刑事检察、反贪、反渎部门建立工作协同机制。案管等部门一旦发现社区矫正人员再犯罪情况,及时通知刑事执行检察部门,刑事执行检察部门及时将情况通报给社区矫正地检察机关。其中属于本院管辖的,由刑事执行检察部门开展调查,发现失职渎职和贪污受贿犯罪线索,移交自侦部门查办。目前,该院已调查两件社区矫正人员再犯罪案件,并查办了某司法所3名工作人员玩忽职守案件,起到了很好的威慑作用。对此,刘瑜深有感触:“起初我到辖区参与检察监督社区矫正工作执法情况时,对方不是很配合,而现在区司法局和各司法所主动要求我们去。今年上半年,各司法所社区矫正人员违反定期报到和思想汇报、请销假制度,拒绝参加公益劳动、集中教育等情况同比减少60%。”