探索建立对公安派出所侦查活动监督机制

　　【内容摘要】派出所作为公安机关的基层单位,应当接受检察机关的监督。检察机关需要进一步延伸监督触角,对公安派出所刑事执法监督存在的主要问题进行剖析,探索建立健全检察机关监督公安派出所工作新机制,加大对公安派出所执法活动的监督指导,切实依法履行好法律监督职责,在提升派出所民警执法能力和工作质量的同时,也强化检察机关自身的侦查监督水平,从而利于进一步改善检警关系,共同提升双方的执法公信力。 

　　【关键词】公安派出所;备案审查制度;案件数据制度;全程跟踪制度 

　　公安派出所既是行政执法的主力军,也是刑事案件第一手来源的见证者和刑事侦查活动的前沿阵地,承担办理普通刑事案件的职责,包括重大案件的现场维护和协助侦查,部分刑事案件的侦办,取保候审和监视居住强制措施的执行,协助司法行政机关进行社区矫正等,在司法实践中,由于公安派出所人员配备整体素质不齐、刑事执法运行机制法治化程度不高、监督机制疲软、监督不力等诸多原因,致使公安派出所在侦查行为中立案不准确、办案程序不规范、办案质量低、侦查违法等问题存在突出。依据刑事司法的实践和经验,从科学构建新型检警关系的角度,对公安派出所的监督机制进行深入的探讨和思考,努力构建起既符合诉讼规律,又符合权力制约与制衡的监督制度势必在行。 

　　一、检察机关对公安派出所监督实况及原因分析  

　　笔者通过多年来的侦查监督工作实践和近年来深入调研发现,因现实情况的制约,基层派出所往往容易出现以罚代刑、瞒案不报、压案不查、重实体轻程序、插手经济纠纷、打击报复当事人、刑讯逼供等侵害当事人合法权益的行为,以及对逮捕必要性证据收集不重视、不规范等问题,甚至有的干警执法办案中徇私枉法违法办案等,迫切需要法律监督机关的直面监督和制约。  

　　(一)公安派出所在办理刑事案件的规定和能力上存在不统一性。公安机关办理刑事案件的部门过于分散,提捕案件质量良莠不齐,以及提捕案件的随意化、刑事立案标准掌握不一致等,都给检察机关的批捕工作、监督工作带来新的考验。如原来不常办理刑事案件的乡镇派出所也加入到了主办案件单位中,导致提请批捕案件质量直接下降。能否使公安派出所把办理的刑事案件在质量上有所提高,减轻检察机关审查工作的压力,提高工作效能,为监督工作的办案资源提供方便,迫切需要在侦查监督工作中创设新的管理和工作机制,使公安派出所办理的刑事案件更加规范化、法治化、条理化。 

　　(二)监督案件线索来源的先天不足,是目前困扰侦查监督工作的普遍原因。司法实践中,公安派出所为了破案和考核的需要,拥有独立的侦查权,主动性的侦查活动越来越多,同时也增加了侵犯公民财产权利、人身权利、民主权利的可能性。而目前我们检察机关对这方面的侦查监督工作开展并不顺利,如对取保候审、拘留等强制措施无法进行监督,实践中公安机关可能扩大拘留的法律权限,或是存在扩大使用延长拘留期限的现象;对公安机关侦查活动中采取的强制性侦查措施,如搜查、扣押、查封、冻结等,这些措施的使用也缺乏有效的知情权和监督制约手段,这也是这次探索新机制所调整的重点监督内容。 

　　(三)侦查监督主要是事后监督,造成的损失或侵害的合法权益可能得不到及时挽回。首先公安派出所在完成了一定阶段的侦查活动后将案件提到侦监部门审核,侦监部门的监督行为基本处于事后和被动状态,再加上本身还承担着繁重的批捕任务,普遍存在人员、精力、办公办案设备等条件有限的问题,主动、同步、广泛地开展监督受到人力、物力的限制。其次,如果公安派出所因受办案水平的限制,对某些证据未能及时提取而影响案件的正确处理,等检察机关展开调查时也已时过境迁,某些证据可能早已灭失,这也给法律监督工作带来很大的困难。 

　　(四)以书面审查案件为主的侦查监督,在监督效能上存在滞后性。《人民检察院刑事诉讼规则》规定了检察机关监督公安机关违法行为的范围,其中包括对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供;对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据;伪造、隐匿、销毁、调换或者私自涂改证据。“检察机关不参加大部分案件的侦查活动,对派出所等侦查机关监督的途径主要是以书面的案卷材料为载体,进行书面审查。”④现行检察机关审查批捕的大量工作都是书面审查,而侦查活动违法的情况却很少也很难反应到案卷中。除非确有重大而又明显的错误或矛盾之处,否则,几乎很难能断定是否存在逼供、诱供等违法取证的情形。 

　　二、探索对公安派出所执法活动监督新机制 

　　对公安派出所的监督是长期的、艰巨的任务,需要开动脑筋,灵活掌握原则,侦查监督部门要在坚持批捕工作与监督工作两手都硬的同时,突出做好监督工作的重头戏,在司法实践中不断探索创新工作思路,大胆构建新的管理模式,在本院的相关职能部门间搞好联动监督,从不同的工作职能入手,深入推进侦查监督工作的创新与良性发展,完善对派出所执法行为的有序、健康监督。 

　　(一)强化责任意识,明确监督目的,有效化解矛盾。 

　　对公安派出所进行监督的目标是维护法律的正确实施和社会公平正义。具体来说,包括三个方面:一是通过加强法律监督,有效纠正公安派出所在执法办案中存在的有法不依、执法不公正、不严格、不文明等行为,促进公安派出所规范执法;二是通过加强法律监督,使派出所不断加强和改进工作,促进公安派出所全面正确履行职责,从工作职责上积极参与社会管理创新,满足人民群众对公安工作的新期待,增强公安派出所的执法公信力,提升公安派出所的整体形象;三是通过加强法律监督,促进公安派出所有效预防、控制和打击各种违法犯罪活动,提高保障民生和驾驭社会治安局势的能力,最终实现整个社会治安的良性循环,有效化解矛盾,推进经济社会的和谐、稳定、健康向前发展。 

　　(二)以立案监督和侦查活动监督为“两翼”,扎实推进监督工作。 

　　1.深入开展刑事立案监督,建立并推行受理前审查的监督机制。《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》明确指出:“刑事立案监督的任务是确保依法立案,防止和纠正有案不立和违法立案,依法、及时打击犯罪,保护公民的合法权利,保障国家法律的统一正确实施,维护社会和谐稳定。”派出所对于接受的案件或发现的犯罪线索,应当及时进行审查,依照法律和有关规定作出立案或者不予立案的决定,检察机关发现派出所可能存在应当立案侦查而不立案侦查情形的,应当依法进行审查监督;对于有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷,或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形,且已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施,尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的,及时进行撤案监督。 

　　2.刑事侦查活动的监督贯穿案件办理的各个环节,严抓搜查、扣押、冻结等侦查措施的监督。 

　　(1)侦查活动监督的相关规定和监督渠道。侦查活动监督,是指人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法实行监督,侦查活动监督贯穿于办案的全过程。根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定,重点是发现和纠正以下违法行为:(1)对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供的;(2)对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的;(3)伪造、隐匿、销毁、调换或者私自涂改证据的;(4)徇私舞弊,放纵、包庇犯罪分子的;(5)有意制造冤、假、错案的;(6)在侦查活动中利用职务之便谋取非法利益的;(7)在侦查过程中不应当撤案而撤案的;(8)贪污、挪用、调换所扣押、冻结的款物及孳息的;(9)违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施规定的;(10)违反羁押和办案期限规定的;(11)在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定的行为的。 

　　(2)重点推行对搜查、扣押、冻结等侦查措施的监督机制。《最高人民检察院、公安部、国家安全部关于人民检察院对搜查、扣押、冻结等侦查措施进行法律监督的规定》是明确:“人民检察院依法对侦查工作中采取搜查、扣押、冻结措施实施法律监督。”对当事人所反映的派出所或公安人员徇私舞弊、贪赃枉法、打击报复、利用职权谋取非法利益、违法插手经济纠纷等违法行为,检察院经审查或者调查,认定派出所采取搜查、扣押、冻结措施严重违反法定程序的,应当监督予以纠正。情节较轻的,可以口头提出纠正意见;情节较重的,向侦查机关发出《纠正违法侦查措施通知书》;对于涉嫌犯罪或者严重违法违纪的责任人,应当及时将线索移送有关单位或者部门查处。 

　　(三)创新监督模式,深入探索部门间合作监督的联动工作机制,加大对两项监督的工作力度。 

　　1、检察机关在刑事强制措施的各个阶段都有权依法对该案进行监督,公安派出所要全力配合。 

　　公安机关也要建立相应的职能部门,专门负责公安机关对刑事案件提捕前的审查把关工作,不能把提捕案件的公安派出所和办案人员随意扩大化。需要报请批捕的要报请,达不到报请批捕条件或需要补充侦查的,继续侦查或撤案、或转为治安处理,不再报请批捕。对于交通肇事理赔完毕的案件、轻伤害刑事案件、可能判处三年以下有期徒刑的轻微刑事案件原则上可以不提捕,减少了侦查监督部门的一些无谓的压力和繁杂的工作量,为侦查监督工作的高效运行提供了有力的保障。 

　　2、拓宽工作思路,探索细化联动工作机制,为监督工作的办案流程提供政策指引。 

　　(1)建立刑事拘留案件备案审查制度。对公安派出所报送的犯罪嫌疑人刑事拘留后的强制措施变更情况及时登记,全面记录违法犯罪人员的基本情况、涉案性质、采取强制措施的时间及期限、案件事实、同案犯名单及处理结果等信息,形成专门刑事拘留措施查询材料,然后对刑拘人员从入所、变更强制措施到出所的整个过程进行监督,对所适用的法律文书进行审查,对是否符合立案条件、刑事拘留条件、延长拘留期限条件及变更强制措施条件、有无应当报捕而不报捕、有无应当追究刑事责任而未追究、有无徇私枉法的情形等进行审查监督,并对羁押机构执行刑事拘留情况进行同步监督,形成监督工作日志。 

　　(2)建立对犯罪嫌疑人进行谈话教育和问卷调查制度。监所部门在规定的期限内对新入所犯罪嫌疑人进行谈话教育,同时填写侦查情况调查问卷,内容包括嫌疑人对涉嫌罪名有无异议;公安派出所在侦查活动中有无刑讯逼供、诱供行为;有无非法扣押其财物不返还的行为;何时被何单位传唤、刑事拘留;公安派出所是否在拘留后24小时内对其进行了讯问;有无一人提审现象;公安派出所是否告知其权利义务;有无控告、举报线索等。通过与犯罪嫌疑人的谈话可以掌握第一手资料,进一步扩大了侦查监督的信息来源。 

　　(3)建立在押人员出所理由说明和在押人员释放案件数据制度。公安派出所对嫌疑人刑拘后未提请逮捕和捕后变更强制措施办理出所手续时,要填写嫌疑人姓名、案由、案情、出所原因等,检察机关侦监部门可以出具审核意见,然后两部门根据登记材料和监所科提供的在押人员释放案件登记材料,通过该材料的有关数据和信息,做好对刑事拘留释放、逮捕后变更强制措施案件的监督。 

　　(4)建立在押人员全程跟踪监督制度。通过驻所检察室的台帐,对在押人员的处理情况进行全面监督,确认案件是否属于不应立案而立案、公安派出所采取刑事拘留措施是否适当、被刑事拘留人员的释放是否正确、刑事拘留后符合逮捕条件是否已经报请逮捕、逮捕后变更强制措施是否符合规定、有无应当追究刑事责任的事实而没有追究、有无徇私枉法的事实等,随时做好监督工作。 

　　(5)建立延长刑事拘留期限、捕后延长侦查羁押期限审查制度。通过监所部门定期提供的被延长刑事拘留期限人员的基本情况、涉嫌罪名、简要案情、延长期限等信息,和有无报请检察院批准的延长侦查羁押期限决定书等材料,着力做好对公安派出所违法延长侦查羁押期限、随意延长侦查羁押期限等问题的监督。 

　　总之,充分发挥检察在正确贯彻“宽严相济”刑事司法政策、服务和谐社会建设中的特殊作用,要切实履行侦查监督的工作职责,依据法律,坚持实事求是,根据地域的风土人情和社会发展现状,认真分析和反思侦查监督工作中客观存在的难点和问题,有针对性的提出科学的解决方案,深入研究和探索对公安派出所进行监督的工作机制和途径,延伸法律监督触角,健全监督工作职能,创新监督机制,有力推动侦查监督工作又好又快发展,确保监督实效达到法律效果、社会效果和政治效果的有机结合。

    （作者单位:山东省五莲县人民检察院）  

　　注释: 

　　①樊国庆:检察制度原理[M],北京:法律出版社,2009:161。 

　　②[法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上),154页,商务印书馆,1982。 

　　③林钰雄:《检察官论》,16页,中国台湾学林文化实业有限公司,2000。 

　　④李心鉴:刑事诉讼构造论[M],北京:中国政法大学出版社,1998:195。