捕诉合一的优势与实践价值

时间:2018-11-13 14:37:00作者:李乐平新闻来源:《人民检察》

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  捕诉合一的优势与实践价值

  ——以江苏省无锡市检察机关捕诉办案实践为样本

  │李乐平*

  [摘 要] 从基层检察机关实践层面来看,捕诉合一办案方式有利于提高工作质效和案件质量,有利于侦查监督的全覆盖,更加适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革和司法责任制改革的要求。改革过程中应进一步完善案件办理的程序要求和决策机制,完善对办案关键环节、重要节点的规制,完善检察官司法档案和履职评价体系,有效保障检察官司法办案的客观性义务和侦查监督职能的全面行使,提升检察官专业能力和履职能力。

  自1996年最高人民检察院明确捕诉分离至今,全国分、州、市检察院以上检察机关均按照上级要求实现捕诉机构单列和人员独立管理,但基层检察院捕诉关系仍然存在分分合合的情况。尤其是对于中小型基层检察院,除了一些疑难复杂重大案件由不同检察官办理以外,很多案件还是按照捕诉合一的方式办理。以江苏省无锡市检察机关为例,部分县(县级市)检察院能做到机构单列、管理单列,但在某一阶段办案量较大时,捕诉人员也经常统一调配使用。从基层检察机关实践层面来看,捕诉合一的办案方式具有较强的实践基础和理论基础,更能解决基层检察机关办案工作中存在的问题,更加契合司法实践的需要。

  一、江苏省无锡市检察机关案件办理基本情况

  (一)审查逮捕案件

  2014年至2017年,无锡市检察机关共受理审查逮捕案件15449件21955人。其中,批准和决定逮捕案件11638件16020人,不批准逮捕案件3751件5812人,其中不构成犯罪不捕205人,证据不足不捕2589人,无社会危险性不捕2669人。2018年以来,无锡市检察机关共受理审查逮捕案件1939件3000人,批准和决定逮捕1431件2103人,不批准逮捕465件890人。

  从捕后轻缓刑判决情况看,江阴市检察院、宜兴市检察院、无锡市滨湖区检察院采用捕诉分离办案方式,捕后轻缓刑判决比例分别为2.17%、9.58%、3.64%,这3个基层检察院平均捕后轻缓刑判决比例为5.13%,高于全市平均数(4.05%)。其余4个区检察院采用捕诉合一办案方式,捕后轻缓刑判决比例在2.58%至4.97%之间,平均比例为3.35%,低于全市平均数(4.05%)。

  (二)一审公诉案件

  2014年至2017年,无锡市检察机关共受理一审公诉案件34852件47766人,移送单位撤回988件1683人,审结33509件45192人。提起公诉33136件44738人,不起诉315件386人。2018年至今,无锡市检察机关共受理一审公诉案件4894件7273人,移送单位撤回60件151人,审结4126件5797人。提起公诉4048件5688人,不起诉71件88人。

  从历年诉前羁押率看,2007年、2008年诉前羁押率为78%;2009年至2012年诉前羁押率从75.36%逐年降至50.83%;2013年诉前羁押率为48.71%,开始低于50%;2014年诉前羁押率为40.10%;2015年诉前羁押率为34.01%;2016年诉前羁押率为32.67%;2017年诉前羁押率为33.47%。

  二、检察机关“捕诉合一”的基层实践(略)

  三、实行捕诉合一办案方式的理论基础

  (一)不同时期的“合”的本质不同

  捕诉关系经历了从合到分再到合的过程,但发展阶段的“合”不是对初始阶段“合”的简单重复。当下捕诉之“合”,是在国家机构改革、检察权结构调整、以审判为中心诉讼制度改革、司法责任制改革等叠加改革下,顺应检察权自身发展时代趋势的选择,被赋予了新的历史内涵,与初始阶段的“合”具有本质不同。

  (二)“捕诉合一”属于履职方式的范畴

  审查批准逮捕职能与公诉职能的配置决定了检察履职方式该如何构建,检察履职方式的优化和完善能有效促进检察职能的行使。捕诉关系的分立与合一,与法院“三审合一”办案模式的性质相同,都属于履职方式的范畴。检察履职方式是指检察履职所采取的方法和形式。“分立”与“合一”,显然属于“方法”或“形式”的范畴。捕诉之间究竟是该分还是该合,主要应考量其是促进还是阻碍检察制度的发展和检察权的运行。在司法体制改革不断深入的背景下,各种制度不断构建和完善,要发挥这些制度的最大效果,还需要方法和技术层面的配合。

  (三)“捕诉合一”更加适应以审判为中心刑事诉讼制度改革的需要

  以审判为中心旨在实现法律事实与客观事实高度统一的制度性目标。审查批准逮捕职能与公诉职能的行使方式也应朝着有利于诉讼目标实现的方向调整。从以往实行“捕诉分离”的履职方式看,虽有助于检察机关加强内部制约,但从整个刑事诉讼过程来看,实质上削弱了以审判为中心的价值取向。虽然通过捕诉联动机制可以应对“捕诉分离”带来的弊端,但收效不尽如人意。捕诉合一办案方式下,承办检察官能够直接感受到审判的标准和要求,必然在引导侦查时将其传递至侦查环节,这更有利于实现“按照裁判的要求和标准收集、固定、审查、运用证据”的要求。

  (四)“捕诉合一”顺应司法责任制改革的要求

  捕诉分离办案方式下,负责批捕的检察官一般只对批捕责任负责,批捕期后的案件发展与自己关系不大,不利于提高承办人的责任心。而在捕诉合一办案方式下,检察官在批捕环节便会负责到底认真对待案件,不给公诉环节留下后遗症,显然更有利于增强其责任心。尤其是在落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制背景下,这将倒逼承办人对案件办理更加认真负责、慎之又慎。因此,捕诉合一检察履职方式顺应了司法责任制改革的要求。

  四、捕诉合一办案方式的机制弥合及优化完善

  (一)捕诉合一办案方式的优势

  一是更加有利于提高工作质效。捕诉合一办案方式能够有效提高办案效率,便于检察官全面掌握案件情况,减少检察官审查案件过程中的重复阅卷审查,可将关注的重点集中于批捕后新出现的事实或者证据的变化情况。同时,检察官在批捕阶段对案件进行实质性审查后,在审查起诉阶段不仅能够节省审查时间,而且减少了退回补充侦查的次数和时间,同时减少了被羁押犯罪嫌疑人的羁押时间,更有利于犯罪嫌疑人的人权保障。

  二是更加有利于提高案件质量。在以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下,检察机关应从审查逮捕环节就建立起证明犯罪的证据体系,在捕诉合一办案方式下,检察官按照捕诉标准适时介入、引导案件侦查、证据收集,引导侦查取证方向,可以统一检察机关内部的办案标准,避免对同一事实认定产生不同决断,有利于审查逮捕和审查起诉工作的全盘考虑,有利于同一、同类案件证据的统一把握,有利于更加严格地审查案件,防止错捕、错诉的风险。

  三是更加有利于检察官刑事检察能力的全面养成和提升。“捕诉合一”对检察官的业务能力和职业素养提出了更高的要求,由于捕、诉具有不同的工作特点和要求,“捕诉合一”必然要求检察官既应具备侦查监督所需的业务素质,也应具备履行公诉职能的业务素质。因此,“捕诉合一”有利于检察官角色的全面塑造,有利于更加全面地考量和把握案件,有利于诉讼程序的全面对接,从而更有利于检察官能力的全面养成。

  四是更加有利于侦查监督的全覆盖。捕诉合一办案方式实现公诉对侦查监督和证据引导工作前移,有利于加大检察机关对侦查活动的监督力度。从无锡市检察机关近年来的监督数据来看,公诉环节纠正遗漏同案犯及侦查活动监督的数量要高于批捕环节。从无锡市检察机关侦查活动监督办案数据统计情况看,2015年至2018年6月,无锡市检察机关在侦查监督环节监督纠正侦查违法活动92次,追捕25人;审查起诉环节监督纠正侦查违法活动125次,纠正遗漏同案犯76人,审查起诉环节侦查活动监督的数量明显高于侦查监督环节,说明捕诉合一的办案方式对侦查活动监督更能形成合力。

  五是更加有利于检察官专业化建设。根据案件类型设置部门,贯通捕诉职能,搭建专业化办案组织,实行类案专办,有利于对类案加以系统化的处理,有利于对类案的证据标准、法律适用乃至犯罪手段和方式的变化等进行系统化研究,有利于提升检察官的专业素养和办案质效。

  (二)捕诉合一办案方式的机制弥合

  一是全面落实司法办案责任制的要求。无论是“捕诉合一”,还是“捕诉分离”,都属于检察机关办案方式的调整,均应当全面落实司法责任制的改革要求。实行捕诉合一办案方式首要的任务是全面梳理刑事检察职能,进一步完善检察官权力清单,将原有的审查逮捕职能与审查起诉职能有机整合,制定一套涵盖刑事检察职能全过程的检察官权力清单。同时,科学合理地确定检察官履职负面清单,对于检察官在案件审查中应当履行立案监督、侦查活动监督、审判监督职责而未履行的,应对检察官进行负面评价。

  二是完善案件办理的程序要求和决策机制。采取公开听证、案件信息和法律文书公开等“阳光办案”方式,以公开促公正。进一步完善和细化刑事检察办案程序,以程序规范保障公平公正。检察官应当在其职权清单范围内作出案件处理决定,检察官无权作出处理决定的,应恪守刑事办案程序规范,提交检察官联席会议讨论或者提请检察委员会作出决定。与此同时,应在一定程度上保留必要的行政管理手段,加强分管领导和部门负责人对检察官的内部监督制约,规制检察官办案权限,确保检察权规范运行。

  三是完善对办案关键环节、重要节点的规制。牢牢把握案件审查过程中可能发生的案件质量风险或者影响案件公正处理的关键环节和重要节点,分层次设置内部监督制约程序,通过抓重点、抓关键来保证司法公正。具体来讲:一方面,检察委员会通过动态、同步的监督和静态的事后评查、专项检查方式开展案件质量监督。另一方面,探索利用大数据开展自主跟踪监督,定期汇总分析形成办案质量分析报告。完善不捕案件动态跟踪机制,准确把握刑事案件证明标准,切实发挥退回补充侦查对侦查活动的引导作用和不起诉审前过滤职能。

  四是完善案件监督管理机制。发挥案件管理部门的职能作用,对捕诉合一办案方式下检察官办案过程进行同步、及时、全程监督,充分发挥政法数据大平台和全国检察机关统一业务应用系统提醒、预警、监督作用,对案件进行动态、及时、全程管理监督。重点针对不捕不诉案件、延长羁押期限案件、侦查活动监督和审判活动监督等开展定期评查和专项评查。

  五是完善检察官司法档案。进一步完善检察官履职评价体系,合理确定审查逮捕、延长羁押期限、审查起诉、侦查活动监督和审判活动监督等办案单元在检察官考核评价体系中的权重,同时制定履职负面评价清单,建立检察官履职全面评价制度和司法过错责任追究机制。进一步完善检察官司法档案,逐步建立检察官办案全过程留痕的司法档案制度,依法督促检察官全面履职、公正履职、廉洁履职。

  (三)捕诉合一办案方式的优化完善

  其一,有效履行检察官的客观性义务。实行捕诉合一的办案方式后,有观点担心检察官可能对逮捕和起诉的证据标准发生混同。笔者认为,虽然同一名检察官既行使批捕权又行使起诉权,但由于批准逮捕的标准和提起公诉的标准在法律上都有明确的规定,不可能用同一标准办理批捕案件和起诉案件。同时,制度安排上也不允许这种情况发生。虽然是由同一名检察官办理,但审查逮捕在刑事诉讼中也是一项相对独立的程序性和实体性审查权,除了对实体标准的把握,在程序上依然有诸多制约,包括更加严密的司法责任制,等等。另外,侦查机关提请逮捕的案件本身属于比较重大的案件。对此,检察官也应注意自身应承担的审慎义务和客观性义务。从无锡市检察机关的实践情况看,实行捕诉合一办案方式的基层检察院能够客观地把握逮捕的标准;在适用审查逮捕强制措施时,能够更好地贯彻人权保障的司法理念。从无锡市实行“捕诉合一”的基层检察院办案质效看,检察官对案件把握得更全面,办案更加严谨,更加注意客观性义务。

  其二,有效保障侦查监督职能的全面行使。审查逮捕、审查批准延长羁押期限、侦查活动监督是检察机关的重要职能,有观点认为实行捕诉合一办案方式后上述侦查监督职能有可能会被挤压或虚化。但是从无锡市实行捕诉合一办案方式的基层检察院情况看,侦查监督和公诉各项业务指标呈现健康良性发展趋势,侦查活动监督和审判活动监督职能履行得比较全面,这和省、市检察院有专门的职能部门对该项工作进行督查和考评有关。全面实行捕诉合一办案方式后如何解决这一问题,笔者认为可从以下方面着力:一是通过设置专业化办案组或配备专业化检察官,落实侦查活动监督和审判活动监督职能。二是通过完善检察官考核评价体系和全面落实司法责任制的要求予以解决,同时考虑由案件管理部门负责督查检察官监督职能的履行,必要时对检察官进行约谈和提醒,防止检察官只重视办理批捕和起诉案件而忽视全面履职,做到以办案为中心,在办案中全面实现监督。三是通过完善侦查质量评价机制加强监督。检察机关在审查提请逮捕的刑事案件过程中,根据相关法律法规、司法解释的规定,对侦查机关的侦查方向、侦查内容、侦查程序、侦查成效在合法性、规范性、客观性、及时性、全面性等方面提出书面评析意见通报侦查机关,并由侦查机关作出反馈。检察机关通过对侦查质量的肯定性评价和否定性评价,强化引导和规范侦查机关的侦查活动。四是通过开展专项监督活动强化监督力度。根据公安机关在侦查活动中出现的经常性、反复性或者严重的违法行为,通过个案会商、卷宗抽查、文书报备、跟踪监督等方式,开展具有针对性的专项活动。

  其三,有效保障审查逮捕权的司法属性。转变审查逮捕方式,对审查逮捕进行诉讼化审查。检察机关居于中立地位全面听取侦查机关、犯罪嫌疑人及其辩护律师、被害人及其诉讼代理人的意见,以适度诉讼化的模式进行质证和听取意见,作出批准逮捕与否的决定。在检察机关审查逮捕活动中,落实“让审理者裁判、让裁判者负责”的司法责任制。同时,适时构建公安机关的提捕论证机制、犯罪嫌疑人的异议参与机制、检察机关的逮捕风险评估机制等配套措施。

  其四,有效提升检察官履职能力。客观上,检察机关侦查监督部门的检察官能否适应捕诉合一办案方式的变化,尤其是如何提升出庭能力是一个现实问题。笔者认为,可以通过以下途径予以解决:一是在办案组织构建上,加强办案力量的优化与配置。二是根据“捕诉合一”的新形势,优化分案机制,对案件进行类型划分、繁简分流,让合适的人办合适的案。三是在办案实践中全面提升案件审查和出庭公诉能力,通过岗位练兵、岗位培训等方式强化检察官专业能力。

  *江苏省无锡市人民检察院副检察长,苏州大学检察发展研究中心主任。

  (摘自《人民检察》2018年第18期)

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