新形势下深化法律监督的路径选择

　　│叶伟忠等*

　　[摘 要] 司法体制改革对强化检察机关法律监督提出了更高要求,使之面临诸多挑战。当前法律监督工作主要存在法律依据仍然不足、法律监督的职能履行有待加强、法律监督仍有较大提升空间、法律监督线索收集管理不规范等问题,法律监督实践迫切需要拓展新思路。构建公益损害与诉讼违法线索一体化平台有利于凸显检察主责主业、树立司法权威、明晰检察社会形象、实现司法为民。应从明确线索受理范围、完善线索管理机制、强化配套保障等方面探索构建公益损害与诉讼违法线索收集、管理、处置机制。

　　通过对新形势下法律监督面临挑战的研判,结合浙江省衢州市检察机关近年来的工作实际,笔者认为,探索构建公益损害与诉讼违法线索收集、管理、处置为一体的平台(以下简称“一体化平台”),是新形势下深化检察机关法律监督的重要着力点。一体化平台作为法律监督线索特别是公益损害与诉讼违法信息的受理窗口和管理机构,可以有效夯实法律监督信息线索这个基础性要素,弥补法律监督在手段措施、效力权威方面的不足。笔者在论证构建公益损害与诉讼违法线索一体化平台必要性合理性的基础上,进一步讨论其运行机制的构建完善,以期通过这一机制的设立推动整个法律监督格局的持续优化。

　　一、法律监督实践迫切需要拓展新思路

　　国家监察体制改革、以审判为中心的刑事诉讼诉讼制度改革、检察机关提起公益诉讼制度等的逐步推进,对检察机关的职责范围和检察权的运行方式产生了深远影响。尤其对新形势下检察机关法律监督工作提出更高要求。

　　(一)法律监督现状分析

　　1.法律监督的法律依据仍然不足。目前,法律监督缺乏体系性的制度规范。诉讼监督经过多年发展,覆盖了刑事立案、侦查、审判、执行及民事、行政等所有诉讼领域,但在监督手段和监督效力等方面还需要进一步细化、强化,部分监督规则属于检察机关的内部规范,规范层级较低,不为被监督对象所认可接受。

　　2.法律监督的职能履行有待加强。根据2014年至2017年浙江省衢州市检察院及下辖6个基层检察院侦查监督部门、公诉部门制发书面纠正违法通知书工作情况统计,反映出衢州市检察机关纠正违法存在总量偏少并趋于萎缩、监督对象单一(均为公安机关)、监督纠正率偏低等问题,从一个侧面反映出法律监督职能履行不充分、效果不显著。

　　3.法律监督仍有较大提升空间。法律监督范围广泛,包括三大诉讼监督以及行政违法监督等,其中三大诉讼监督是法律监督的重点。2016年全国检察机关督促侦查机关立案14650件,追加逮捕、追加起诉43960人,监督纠正违法取证、违法适用强制措施、刑讯逼供等侦查活动违法情形34230件次;对认为确有错误的刑事裁判提出抗诉7185件;对认为确有错误的民事行政生效裁判、调解书提出抗诉3282件、再审检察建议2851件。①可见,相比较全国公安刑事立案案件、全国法院三大诉讼审结案件总量来说,②法律监督案件数量占比极小,特别是在民商事案件审判领域的法律监督覆盖还远远不到位,深度也远远不够,可提升的空间还非常大。

　　4.法律监督的突出短板在于线索收集管理。(1)线索收集渠道不畅。从实践来看,法律监督线索基本源于检察机关在履职过程中发现,公益诉讼也是如此,特别是行政公益诉讼,其线索主要来自以往职务犯罪侦查保留的相关信息。目前,社会提供监督线索这一渠道还不畅通。2017年浙江省衢州市检察机关共监督立案51人(不含生态环境保护类案件),均为在办理审查逮捕案件中发现的监督线索。(2)线索受理端口多元化。在办案中自行发现的诉讼违法行为线索等,出现控告申诉检察部门受理及业务部门自行受理等多头并行局面。(3)管理环节存在随意性。从检察机关目前受理的线索来看,内容或详细或模糊,可查性不一。实践中,通常的做法是由控告申诉检察部门对线索稍作筛选即分流到相应的业务部门,或者业务部门自行受理并分配给承办人办理。但由于没有建立线索评估组织或者因缺乏经验丰富的线索评估员,缺乏从线索的可查性、真实性、调查方向等方面进行实质性的系统分析、评估,没有将线索划分为不同类别和等级作出科学分流。(4)线索使用率有待提高。线索往往具有模糊性、未成型的特点,往往难以在短期内得到妥善处理,尤其是在案多人少矛盾突出的当下,办案部门往往对较易出成果、具有查办价值的线索倾注精力,而对一些成案性小的线索稍作调查即予以存查,或者将价值不大的线索弃置,对于存查线索的管理和整合利用成为管理中的一个盲点,“存而不查”“存而不用”现象普遍存在,一定程度上造成线索资源的浪费。

　　(二)浙江省衢州市检察机关法律监督及公益诉讼探索实践及启示

　　1.强化法律监督工作。近年来,浙江省衢州市检察机关在强化法律监督工作方面进行了诸多探索实践。如下辖的江山市检察院开展了综合法律监督探索,聚合各项法律监督职能形成监督合力,有效弥补了单项法律监督存在的不足。衢州市检察院为强化对侦查活动监督,与该市公安局联合出台了《关于规范刑事拘留监督的若干意见》《关于办理涉企刑事案件审慎采取查封、扣押、冻结措施的若干意见》等规范性文件,有效促进侦查规范化。衢州市本级行政执法与刑事司法衔接平台自2009年底建成,至2017年有18家行政执法机关共录入行政处罚信息4749条,移送涉嫌犯罪案件98件,公安机关立案侦查69件。2017年,衢州市检察院与该市综治办、编委办联合出台《关于加强全市检察工作与全科网格和县乡综合指挥平台融合、推进基层依法治理的意见》,由市综治办授权检察机关查阅基层治理综合信息系统和平安建设信息系统相关信息,开拓收集法律监督和公益诉讼案件信息渠道。

　　2.提起公益诉讼的探索。2017年7月至2018年6月底,衢州市检察机关共立案各类公益诉讼案件86件,办案数位居全省前列。其中行政公益诉讼案件80件,发出诉前检察建议79份,民事公益诉讼案件6件,法院判决5件。通过公益诉讼案件办理,一方面推动了行政机关依法行政,共向行政部门、乡镇等单位发出检察建议79份,已作出回复55份,有效发挥履职纠错功效。另一方面,通过公益诉讼进一步加强生态环境和资源保护、促进食品药品安全监管以及保护国有财产、规范国有土地使用权出让。

　　3.法律监督与公益诉讼探索实践的启示。有学者指出,权力监督的逻辑结构可划分为三个要素,即监督信息、监督建议和监督制裁。③这三个要素构成权力监督的完整结构,缺少任何一个要素,都可能导致监督难以到位。目前,法律监督在这三个要素上都存在较多缺陷。监督信息表现出监督线索匮乏、渠道狭窄等问题;监督建议存在监督手段单一,监督准确性有待提升的问题;监督制裁则表现出监督强制力缺失、权威不足的弊端。“监督信息是有效监督的基础,监督建议是监督的核心,监督制裁则是监督的保障。”④笔者认为,监督建议和制裁保障的完善需要立法等方面的顶层设计,在这方面检察机关的自主权不大,而监督信息则不同,这方面检察机关具有发挥主观能动性的空间。衢州市检察机关的上述探索实践,很大程度上就是拓展监督信息渠道的探索。

　　综合法律监督模式极为重视信息管理,明确了“监督信息”的内涵;⑤行政执法与刑事司法衔接平台以及检察机关与全科网格的融合,重点在于利用相关平台的信息优势,拓展收集监督信息渠道;与公安机关等单位建立监督机制,也是通过制度形式明确双方信息互通的范围、方式等,畅通监督渠道。案件线索对于公益诉讼同样重要,衢州市检察机关通过排查刑事案件、关注媒体信息、接受行政机关移送以及开展专项监督等方式,摸排线索30余条,为公益诉讼取得良好开局奠定了基础。“线索是监督之始,信息是监督之源”,⑥确保监督信息来源是保障检察机关发挥监督作用的基础和前提,也是深化和拓展法律监督的基本条件。可以说,线索收集、管理的能力决定了法律监督以及公益诉讼所能取得的成效。而公益损害与诉讼违法线索一体化平台的构建正是加强法律监督线索收集、管理能力的有力举措。

　　二、构建公益损害与诉讼违法线索一体化平台的重要意义(略)

　　三、探索构建公益损害与诉讼违法线索收集、管理、处置机制

　　为进一步扩大诉讼监督和公益诉讼线索来源,夯实诉讼监督和公益诉讼基础,检察机关应当以破解线索发现难、管理欠规范为出发点,以广开线索信息收集渠道,规范有效分析、处理、利用线索信息为抓手,以提高法律监督效果、明晰检察社会形象为目标,在借鉴继受检察机关原职务犯罪举报中心经验的同时,探索建立符合司法规律以及法律监督职能需要的一体化平台运行机制。

　　(一)明确受理范围

　　1.诉讼违法行为线索的受理范围。诉讼违法行为,一般是指司法机关、行政机关及其工作人员在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等活动中实施的违反法律法规、可能影响公正司法的各种行为。⑧从厘清概念的角度看,检察机关对诉讼违法行为的监督并不完全等同于诉讼监督。诉讼监督即对诉讼活动的法律监督,是指检察机关对有关执法、司法机关及其人员在诉讼中的违法和错误进行监督纠正,以维护司法公正和国家法律在诉讼中统一正确实施的一系列诉讼活动的总称。⑨除了对诉讼违法行为的监督之外,诉讼监督还包括对错误判决裁定的监督。诉讼当事人或其他有关公民认为判决裁定确有错误而要求检察机关依法进行监督时,其行为应当归入“申诉”范畴。

　　实践中申诉、举报、检举等概念经常被混淆,申诉人不服原判决裁定的同时,往往同时提出对相关司法、执法人员违法行为的举报。“违法”侧重于行使权力的程序和行为,“错误”侧重于行使权力作出的决定和结果,二者有时存在重叠或交叉,在“错误”中往往包含着“违法”,“违法”又往往造成“错误”。⑩同时,在诉讼过程中,除了司法机关等司法权力的行使主体之外,作为权力被施与方的当事人和其他诉讼参与人的诉讼违法行为,同样可能导致执法和司法机关的活动发生错误,比如民事诉讼活动中的虚假诉讼很大部分就是民事诉讼参与人恶意串通,导致判决、裁定出现错误,侵害第三方的合法权益。

　　从检察机关诉讼监督职能的整体性考量,以及举报、控告、申诉检察职能长期以来被整合在同一个部门的检察实践看,尽管诉讼违法行为的受理范围应当限定在司法执法机关等权力行使主体在诉讼过程中的违法行为,但是对举报人提出对当事人和其他诉讼参与人诉讼违法行为的线索,以及“举报违法”和“错误裁判申诉”混杂在一起的情形,可以予以受理,但应在后续程序中注意予以分流处理。

　　2.公益损害行为线索的受理范围。公益损害是国家和社会公共利益受到损害的统称。当前检察机关受理公益损害案件的范围,应当严格限定在民事诉讼法第五十五条规定的“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”,以及行政诉讼法第二十五条规定的“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”范围内。对超出当前法律明确规定的公益损害情形,一体化平台不应受理,但可以对线索适当留存。

　　(二)完善线索管理机制

　　对线索的管理是一体化平台运行过程中的关键环节,在程序设计上,应当依托“受理登记、审查分流、跟踪督办、综合分析”四个环节,认真履行管理职能,以克服案件线索管理的过度行政化倾向,加强司法程序监督制约,增强检察工作透明度,更好地实现诉讼公正与效率。11

　　1.受理登记环节。为把好线索受理的入口关,一体化平台实行“一窗受理、受办分离”的线索受理机制,对内坚持线索归口管理、内部监督制衡原则,对外坚持“最多跑一次”为民服务理念。一是由一体化平台统一受理线索。检察机关的诉讼监督及公益诉讼案件线索来源,除了公民向平台提供之外,实践中大量存在检察人员在办案或日常监督过程中自行发现,以及上级部门或其他部门交办、移送等情况,以上从各种途径收集到的案件线索都应当汇集到一体化平台,由一体化平台负责统一登记,规范管理线索。二是一体化平台单独设立,与线索承办部门相分离。一体化平台受理线索登记备案后,按程序移交相关业务部门,一体化平台不负责线索的具体办理。三是落实“最多跑一次”理念。一体化平台收到线索后,能够当场答复的应当场予以答复,不能当场答复的,应在收到线索的二个工作日内进行答复,答复内容为该线索不符合受理条件或者已移交具体业务部门办理,对不属于检察机关受理范围的线索,及时告知向有权机关进行举报。要做好事前宣传告知,争取在第一次受理时就能全面采集线索信息,需要由举报人补充材料的,做到充分告知,尽量一次补全。

　　2.审查分流环节。针对不同线索内容、特点各异的情况,一体化平台应对所有线索进行审查筛选,依照“协同审查、分类管理”的原则开展工作。首先,对线索进行初步审查。主要是对内容初步核查。比如是否发生在本辖区、是否有具体的被举报对象或违法违规行为、是否属于检察机关监督受案范围等。这一环节审查的目的在于,将不属于一体化平台受理范围或者明显不实、不属于本院管辖的线索等挡在程序之外,以节约司法资源,提高执法效率。其次,审查评估。对依规定受理的线索,由一体化平台、相关业务部门等组成评估小组,根据线索来源、成案可能性、调查取证难易度、监督效果等进行综合分析。在分析研判的基础上,根据线索不同特点以及轻重缓急,分类作交办、移送、存查等分流处理。

　　3.跟踪督办环节。一体化平台按照“限时办结、统一答复、全程留痕、违规问责”的原则,对线索分流之后业务部门案件办理情况进行全面、实时、动态的跟踪监督,以加强内部制约与监督,形成引导与倒逼机制,提高案件办理质量与效果。对移交给业务部门办理的线索,一体化平台应当在移送时确定办理时限。业务部门应当在时限截止前将办理结果通报平台,由一体化平台统一对举报人答复。线索无法及时办结的,业务部门应当经过审批程序延长案件办理时限。所有诉讼违法及公益损害的案件办理情况应当在管理平台上同步留痕,杜绝线下操作。

　　引入问责制度是将线索管理和具体案件查办相衔接,形成内部监督制约。一体化平台重点对以下情况进行督查问责:一是在线索受理环节,个人或者业务部门在收到线索后,没有及时报送一体化平台备案或者私自处理的;二是在案件办理环节,承办人无正当理由对线索逾期未查或消极懈怠的;三是承办人因重大失职导致线索丧失查处价值或者相关责任方逃脱处罚,监督效果较差的;等等。

　　4.综合分析。一体化平台作为法律监督线索汇总和管理的载体,除定期报告线索管理情况做好“管家”之外,还应当积极扮演“智囊”角色,充分发挥公益损害和诉讼违法线索和案件办理信息数据准确、集中的优势,定期制作动态分析报告,总结工作规律、特点,把握共性、苗头性、倾向性问题以及诉讼监督和公益诉讼动向,为检察机关强化诉讼监督和公益诉讼工作提供智力支持。

　　(三)强化配套保障

　　一是借助信息技术,拓宽现代化线索渠道。在检察与科技深度融合、全面加强智慧检务辅助办案的背景下,线索来源途径除了传统的来信来访以及12309电话举报之外,还应当做好“两微一端”线索支持工作,建立优质高效便捷的“掌上”举报平台,方便群众举报。二是加强对举报人的保护和激励制度。加强线索的保密管理,依法保护举报人及其近亲属的安全和合法权益。建立完善举报人救济制度。对因举报遭受打击报复的人员以及因协助举报、作证等遭受损失的人员给予适当的补偿和赔偿。为提高案外人对诉讼违法行为以及公民对公益损害进行举报的积极性,对上述人员提供的线索查证属实的,由检察机关给予一定物质奖励。

　　*叶伟忠,浙江省衢州市人民检察院检察长;何成林,浙江省衢州市人民检察院副检察长;祝王升,浙江省衢州市人民检察院法律政策研究室干部;刘雅婷,浙江省人民检察院法律政策研究室干部。

　　①详见最高人民检察院原检察长曹建明2016年在第十二届全国人民代表大会第五次会议上作的《最高人民检察院工作报告》。

　　②2016年,全国各级法院审结一审刑事案件111.6万件、民商事案件1076.4万件、行政案件22.5万件。详见最高人民法院院长周强在第十二届全国人民代表大会第五次会议上作的《最高人民法院工作报告》。

　　③参见杜力夫著:《权力监督与制约研究》,吉林人民出版社2004年版,第291页。

　　④狄小华:《社会矛盾凸显期法律监督面临的难题及其破解》,载《人民检察》2010年第12期。

　　⑤监督信息是指有关部门、单位存在机制不完善、措施不落实、执法执纪不规范等可能损害群众权益、造成国家、集体财产重大损失等影响经济社会发展稳定的法律监督信息。

　　⑥孙宏伟等:《诉讼违法行为线索管理及办案机制研究》,载《人民检察》2016年第19期。

　　⑦参见贾宇:《权威与公正:法治国家司法之本》,载2012年12月12日《人民法院报》第5版。

　　⑧引注同⑥。

　　⑨⑩参见朱孝清:《论诉讼监督》,载《国家检察官学院学报》2011年第5期。

　　11引注同⑥。

　　(摘自《人民检察》2018年第19期)