基层检察机关在民事公益诉讼中的主体资格探析

　　摘要:检察公益诉讼制度正式确立以来,最高人民法院、最高人民检察院通过了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,其中第五条规定“市(分、州)人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件,由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖”。这一规定不仅明确了一审民事公益诉讼案件的级别管辖和地域管辖,还对提起诉讼的主体进行了限制。笔者认为,目前我国损害社会公共利益的行为普遍分布在基层,由市(分、州)人民检察院作为提起第一审民事公益诉讼案件的主体,不能充分发挥检察公益诉讼的职能作用,应赋予基层检察机关在民事公益诉讼中的主体资格。 

　　本文将从检察机关在民事公益诉讼中的法律地位这一角度来探析基层检察机关具有民事公益诉讼主体资格的可能性,同时对由基层检察机关提起民事公益诉讼过程中的法律监督主体作简要表述。 

　　关键词:民事公益诉讼;基层检察机关;主体资格 

　　1 问题的提出 

　　“两高”在《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定由市(分、州)人民检察院提起第一审民事公益诉讼案件,笔者认为主要是基于我国检察院与法院诉审平级的对等性。因为审判机关是由中级人民法院审理这类案件,所以起诉主体也应由中级人民法院所对应的市(分、州)人民检察院担任。这一理由似乎没有问题,但却深受固有思维的影响,为民事公益诉讼的开展戴上了枷锁。 

　　1.1 审判机关级别管辖的渊源 

　　2012年8月修改的《中华人民共和国民事诉讼法》增设 “对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的内容,在我国法律中首次确立了公益诉讼制度。最高人民法院在2014年12月18日《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》中专门设置章节对民事公益诉讼的级别管辖做出了详细规定,即民事公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖[1]。 

　　笔者认为,最高法对公益诉讼案件级别管辖的确定,主要是考虑到此类案件数量较少、专业性较强、地方干预较多等因素,由中级人民法院管辖较为合理,这与当时的立法情况和司法实践相符。 

　　1.2 对等性的固有思维 

　　我国《宪法》第一百三十四条规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。什么是法律监督?笔者认为在实践中主要体现在人民检察院对同级刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大诉讼活动实行法律监督,这在三大诉讼法中均有明确表述。既然是同级法律监督,就要求检察机关和审判机关的级别是对等的,例如人民法院审理的第一审刑事案件由同级人民检察院派员出庭支持公诉。但是,是否由此就可以推定,中级人民法院管辖的第一审民事公益诉讼案件也应由同级人民检察院提起诉讼?这要从检察机关在民事公益诉讼中所扮演的角色来具体分析。 

　　2 检察机关在民事公益诉讼中的法律地位 

　　2.1 从诉权顺位来看 

　　顺位即顺序、位次,诉权顺位是指不同适格主体之间对同一诉权提起诉讼的顺序。 

　　根据我国现行《民事诉讼法》第五十五条的规定,提起民事公益诉讼的适格主体有三类,即法律规定的机关、有关组织和人民检察院,人民检察院只有在没有法律规定的机关和组织或者前法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下才可以向人民法院提起民事公益诉讼。由此可见,检察机关在提起民事公益诉讼中是处在最后的顺位,是在原告缺位时以公益诉讼起诉人的身份来填补原告的空缺。 

　　这一公益诉权顺位的确定,无疑是将检察机关放在了一般原告的位置,是为了在特殊情况下让检察机关扮演原告的角色,而不是民事公益诉讼的审判活动缺少监督或者现有的诉讼监督机制不适应公益诉讼,为了加强诉讼监督才授权检察机关提起诉讼。[2] 

　　2.2 从诉讼中享有的权利义务来看 

　　根据现有的相关规定,检察机关提起民事公益诉讼的,除了称谓不同、不缴纳诉讼费、不被反诉、无须提供组织机构代码证、法定代表人身份证明、授权委托书等特殊事项,实质上的诉讼权利义务与一般原告并无差别。例如,在登记立案、撤回起诉、提起上诉等诉讼活动中,检察机关都要遵守民事诉讼法的诉讼规律,这与刑事公诉有明显不同。因此,在民事公益诉讼法律关系中,人民检察院的身份不再是法律监督机关,而是以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼的“当事人”。 

　　2.3 从检察公益诉讼制度的建立来看 

　　根据习近平总书记的讲话精神,检察公益诉讼制度建立之初的目的主要是充分发挥检察机关法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法。这是在讲行政公益诉讼,提起行政公益诉讼是检察机关发挥法律监督职能的具体体现。 

　　上文已经提到,我国的民事公益诉讼制度早在2012年就已经正式确立,但长期以来检察机关一直不具备提起民事公益诉讼的主体资格。随着社会各界对检察机关提起民事公益诉讼的呼声越来越高,才形成了现在民事、行政具备的检察公益诉讼制度。 

　　笔者认为,检察机关提起民事公益诉讼主要是考虑到我国社会公共利益受损情况较多和法律规定的机关、有关组织向法院提起诉讼的案件数量较少之间的矛盾,综合经济、效率、专业等因素所确定的,与检察机关的法律监督职能无关。结合近年来的司法实践,检察机关行使法律监督职能主要是采取提出抗诉、纠正意见和检察建议等方式。提起民事公益诉讼只是法律监督职能的延伸与创新,是区别于传统检察业务的全新工作领域。在民事公益诉讼中,检察机关只是在形式上略带特殊的诉讼参与人,所享有的诉讼权利和承担的诉讼义务在本质上与一般原告相同。这种身份的转变不仅不影响检察机关维护国家利益和社会公共利益,还有利于诉讼活动的公平有序进行。 

　　既然无关法律监督,那么就应该突破诉审平级的对等性,由基层检察机关提起第一审民事公益诉讼案件。 

　　检察机关是由我国宪法确立的法律监督机关,可以对民事诉讼活动进行监督,而如果由基层检察机关提起第一审民事公益诉讼案件,检察机关关于这方面的法律监督如何实现?下面,笔者就本文所设想的由基层检察机关提起民事公益诉讼后,就检察机关法律监督主体的定位作简要表述。 

　　3 民事公益诉讼中的法律监督主体 

　　我国《民事诉讼法》第十四条规定,人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。这种监督是指通过抗诉、检察建议等方式对生效民事裁判、调解书和审判、执行活动进行法律监督。 

　　3.1 对审判程序、执行活动的法律监督 

　　对审判活动的法律监督主要是指检察机关对诉讼过程的监督、对程序违法的监督,例如在民事审判中出现的违法送达、违法采取保全措施以及适用审判程序错误等违法行为。 

　　对执行活动的法律监督主要是指检察机关对明显超标的执行、消极执行、选择性执行、违法处置被执行财产等违法情形提出检察建议。 

　　这两种监督都应由同级检察机关来实行,基层检察机关仅作为诉讼参加人出现,不参与法律监督。 

　　3.2 对生效民事裁判、调解书的法律监督 

　　对生效民事裁判、调解书的法律监督主要是指检察机关对认为确有错误的民事判决、裁定、调解书提出检察建议或抗诉。对基层检察机关提起的第一审民事公益诉讼中生效的民事裁判、调解书,如确有错误,应由市级检察机关提出检察建议,或提请省级检察机关提出抗诉。如果二审生效的民事裁判、调解书确有错误,应由省级检察机关提出检察建议,或提请最高检提出抗诉。当然,最高检可以对各级法院的生效民事裁判、调解书提出抗诉。 

　　4 结语 

　　我国民事公益诉讼制度的建立与完善旨在寻找最优“公益代言人”,检察机关作为提起民事公益诉讼保护社会公共利益的最后一道屏障,应突破固有思维的束缚,认准自身定位,坚定信心,结合实际大胆创新工作机制。本文主要从检察机关在民事公益诉讼中的法律地位入手,为我国基层检察机关提起民事公益诉讼提供了一种设想。由于理论基础欠缺与学识不足,所做的思考终究比较肤浅,但还是希望可以为检察公益诉讼制度的完善提供一些建议和意见。 

　　[1] 此为一般性规定,除外规定和指定管辖暂不讨论。

　　[2] 转引自李浩:《论检察机关在民事公益诉讼中的地位》,《法学》2017年第11期

    (作者单位:河北省行唐县人民检察院)