检察机关提起行政公益诉讼制度研究

　　摘要:检察机关通过诉讼手段监督制约行政权运行,并设计相应的行政公益诉讼制度是现代法治国家普遍认可的观念,其在平衡国家权力关系,监督、促进政府依法行政,维护社会公共利益方面具有重要作用,是衡量现代国家法治化建设水平的标志之一。然而长久以来,我国并未建立相关制度,一方面是由于受意识形态的约束,我国传统的马克思主义法学理论并不承认立法、行政和司法三权分立并互相制约监督的合理性和正当性,认为其是资产阶级虚伪民主的产物,不应被社会主义民主政体所接纳;另一方面是立法机关和部分学者认为我国当前法治化水平不高,尤其是政府依法行政方面存在问题颇多,盲目建立行政公益诉讼制度,可能会造成滥诉的局面,影响行政机关公信力,不利于维护社会稳定,甚至会可能影响政府积极主动作为和法治化转型的决心和意志,于社会公益弊大于利。

　　随着近年来法治建设的不断发展,我国已经逐步具备了通过诉讼监督行政权力的基础。党的十八届四中全会提出要全面推进依法治国,因此,加强对行政权的监督,逐步规范行政权力的行使是题中之意。本文从行政公益诉讼的理论基础和法律基础入手,分析了公益诉讼制度的合理性,然后从当前我国行政权力运行中存在的问题、司法监督乏力现象以及检察机关提起行政公益诉讼的优势出发,分析了公益诉讼制度的必要性。紧接着

　　对目前我国公益诉讼制度中存在的问题进行了分析,并再最后提出了完善的建议,以期能为相关制度的完善提供参考。

　　关键词:行政公益诉讼权力监督权力制约公共利益

　　一、检察机关提起行政公益诉讼的制度基础

　　(一)理论基础

　　1.诉讼信托理论

　　传统法学理论上的诉权是指“无利益即无诉权”,原告只能就与自己有直接利害关系的行为提起诉讼。但随着人类经济社会的不断发展而产生的诉讼信托理论打破了这种旧的格局。其是指委托人将债权等实体性的权利及相应的诉权转移给受托人,由受托人以诉讼当事人的身份,为实现实体利益进行诉讼,产生的诉讼利益归于受益人的一种信托制度和诉讼当事人形式。[①]诉讼信托理论将诉讼当事人限定的所谓直接利害关系人扩展到了与诉讼利益没有直接利害的第三人,并且该第三人可以依据委托或者法定的权限,享有完整意义上的诉权,承担特定的诉讼结果。这一原理体现到行政法领域,就表现为公共利益受到侵害而直接受害人难以提起有效诉讼维护权益的情况下,法律直接赋予与该行政行为没有直接利害关系的机关提起诉讼的权利。

　　2.权力制衡监督理论

　　所谓权力制衡,是指通过权力划分和相互制约等方式,对权力主体行使权力进行规范、限制与约束,从而防止权力被滥用。所谓权力监督,是指有效监督的主体为保证权力合法运行,对其进行监视、督察的活动。权力制衡监督理论认为,权力离不开制衡和监督,不受制约和监督的权利必然走向腐败。

　　现代权力制衡监督理论始于英国近代著名政治学家洛克,在其《政府论》中,洛克提出了三权分立的思想,将国家权力总结为立法权、行政权、联盟权。洛克认为上述三权必须由不同的国家机关来控制行使。在其学说中,立法权拥有最高地位,行政权和联盟权处于附属地位。洛克之后打法国思想家孟德斯鸠提出新的“三权分立”学说,历史性的将国家权力分为立法权、行政权、司法权,第一次提出了司法权的独立地位,同时旗帜鲜明的提出三权不仅要分离,而且要相互制约,相互平衡。近现代西方国家在权力制约监督理论的指导下进行了多种模式的国家权力制衡监督模式实践,并大体上形成了以英美法为代表的三种分权制衡模式。

　　权力制衡监督原理体现到行政法领域,就表现为立法权、司法权等公共权力具有监督权力和制约行政权力合法运行的天然使命,是有效防止行政权被滥用甚至沦为腐败温床的必然选择。无论是西方民主制度还是我国所实行的社会主义民主制度,都应当设计合理科学的渠道,发挥权力制约监督的巨大作用,督促政府依归合法行使行政权,始终将社会公共利益放在行政目标的首位。

　　(二)法律基础

　　1.现行法律规定

　　我国宪法规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”《人民检察院组织法》根据宪法的原则性规定确立了我国检察机关作为国家法律监督机关的地位。同时,还规定了检察机关行使的五项主要职权。以上规定从根本上确立了我国检察机关在以行政权和司法权为主体构建的权力体系中具有的独立地位,对行政机关具有宪法意义上的监督制约职能。

　　2.国家权力机关的特别授权

　　2015年7月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,正式授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展公益诉讼工作试点。授权同时要求相关试点工作必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,充分发挥法律监督、司法审判职能作用,促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益。要求试点工作应当稳妥有序,遵循相关诉讼制度的原则。提起公益诉讼前,人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责,或督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。

　　根据上述授权,最高人民检察院于当年12月颁布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,对检察机关提起公益诉讼的受案范围、程序、案件处理方式等作出了明确规定,从而正式确立了我国行政公益诉讼的雏形。依据该制度,检察机关可以对行政机关行使职权或者不行使职权进行制约和监督,对行政机关的行为进行司法上的审查,通过检察建议或者诉讼具体实现监督制约作用。

　　二、检察机关提起行政公益诉讼的必要性分析

　　(一)当前行政权力行使中存在的问题

　　习近平总书记在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定(起草情况说明)》中对提出建立行政公益诉讼制度的原因进行了解释,坦诚阐述当前我国行政机关在行政活动尤其是行政执法工作中乱作为、不作为比较严重的客观情况,并提出要严防这种行政乱想愈演愈烈甚至演变为刑事犯罪。可以说,当前我国行政机关违法行政,尤其是怠于履行法定职责或者不作为、乱作为等问题已经达到了频繁发生的程度,严重威胁、损害到了国家利益和社会公共利益,传统的行政机关内部监督或纪检监察手段弊端明显,广大人民群众对此类问题的不满情绪极大。尤其是近些年,在国有资产管理、环境保护、国土资源开发利用等领域发案的数量甚至呈现急剧增长的态势,因此需要引入行政机关外部的监督机构来对抗违法的行政机关,督促行政机关依法履行职责。

　　(二)现有司法监督手段乏力

　　当前,我国权力监督制约机制中涉及司法权对行政权进行监督制约的方式主要有人民法院通过行政诉讼活动对行政机关进行的监督、通过非诉执行活动对行政强制行为进行的监督、人民检察院通过履行职务犯罪侦查职责对行政机关工作人员的监督等。但是在我国目前的法制现实中,司法机关与行政机关虽然在法律上处于平行互不隶属且互相制约监督的关系,但在实践运作中,行政权对司法权的制约限制明显,司法权对行政权的监督制约乏力。我国《宪法》与《法院组织法》《检察院组织法》虽然确立了司法机关的相对独立地位,但这种规定过于原则,缺乏程序性较强的硬性措施。现实生活中,地方政府控制着同级司法机关的财政、人事、编制等重要资源,导致司法机关职权被严重的地方化、行政化,甚至在许多地方失去了法律监督者应有的公正性、中立性。

　　从检察机关的司法实践来说,对于行政管理中涉及犯罪的行为即严重的违法行为,《刑法》《刑事诉讼法》及相关配套法律制度赋予了检察机关比较有力的监督手段和方式,实践中效果相对较好。但对于不涉及犯罪的其他大量行政行为,如适用法律法规错误、超越职权、滥用职权、违反法定程序、不履行或拖延履行法定职责等,检察机关能够监督的范围有限,所依靠的法律规定层次较低,条款不清不明,可操作性差,监督范围狭窄,实践中开展情况不理想。如,检察建议是检察机关履行监督职责的重要手段,其在纠正法律适用错误、预防犯罪等方面具有重要作用,但是在现实的司法实践中,检察建议发挥作用不理想,虽然《人民检察院组织法》第4条、第5条对检察建议作了原则性规定,但是法律渊源层次较高的《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》等都没有明确规定检察机关享有的检察建议权,更没有对其适用范围、程序和保障等问题做出法律规定。检察建议在现实中经常流于形式,其是否被采纳取决于被建议单位的自身意志。对于被建议单位的违法行为进行监督时,如果其拒不纠正或者随便写个回复搪塞一下,检察机关也无权对其采取进一步措施。另外,检察建议在实践操作中跟踪监督不及时,导致经常出现发出去的检察建议由于没有及时的跟踪回访而流于形式的尴尬。

　　(三)检察机关提起公益诉讼具有明显优势

　　检察机关提起行政公益诉讼,较之于不特定的个人或团体,在优化司法资源配置、保证诉讼公平效率等方面具有优势,能最大限度的维护国家、社会和相关群体的利益。这种优势主要体现在以下方面:一是检察机关代表国家的权威性。在行政公益诉讼中,相对于掌握公权力的行政机关,公民个人或社会团体往往可能因自身力量不足而处于弱势地位在调查取证、起诉等方面存在困难,不能很好地实现公益诉讼的效果。而检察机关作为法律监督机关,本就是代表国家维护公共利益的适格主体。同时,检察机关也享有特定的公权力,能与行政机关相抗衡,从而改变上述原告、被告间力量不平衡的尴尬局面,发挥检察权在公益诉讼中的特殊作用。二是检察机关作为诉讼参与人的专业性。从检察机关所承担的日常工作来看,刑事公诉与反贪侦查等职能都和诉讼相关。因而,检察机关大多具有相对完备的侦查技术力量和业务素质良好的专业诉讼队伍。对于办案经验丰富的检察人员而言,承担行政公益诉讼的调查取证(包括案源收集)、起诉、应诉等工作,可谓得心应手。特别是在应对复杂的事实认定与法律问题时具有比较明显的优势,能够以较小的时间、经费投入实现维护社会公益的目的。[②]

　　三、我国检察机关行政公益诉讼制度存在问题分析

　　(一)未加限制性条件的列举式受案范围

　　检察机关提起行政公益诉讼仍然处于探索阶段,一项新设立的制度在建立之初,应尽可能的涉及到该制度的各个方面,同时应设置相应程序防止滥诉现象的发生。[③]《公益诉讼试点办法》第二十八条第一款规定了检察机关的受案范围[④],通过列举的方式,对检察机关行政公益诉讼的受案范围进行了明确规定,包括国有土地使用权出让、生态环境和资源保护、国有资产保护领域中损害国家利益和社会公共利益的案件。这种概括符合我国当前司法实践的需要,但不足以概括所有需要检察机关提起行政公益诉讼的案件类型。为了保证一些频率出现不高,但是对公共利益影响大的案件能够纳入行政公益诉讼的受案范围,应在以后的正式法律文件中,采用下定义的方式以概括性条款作为兜底条款。笔者认为行政公益诉讼受案范围的典型特征是“行政机关及其工作人员在行使职权时的作为或者不作为,给社会公共利益造成巨大损失”。具体包括:

　　(1)行政机关违法不作为损害社会公共利益的案件。依据是行政行为的实施是否需要相对人的申请,行政行为分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。行政机关对依申请的行政行为不作为损害的是固定行政相对人的利益,但是对依职权的行政行为不作为,损害的就是社会公共利益。但传统的行政诉讼,仅是将依申请的行政行为中的不作为纳入司法审查范围。故在行政机关依职权行政行为中的不作为应纳入行政公益诉讼的受案范围。

　　(2)行政机关的具体行政行为违法侵害社会公共利益而行政相对人因受益而不起诉的案件。例如在环境污染的案件中,污染企业对环境造成巨大污染,损害了社会公共利益,但是行政机关对污染企业的处罚较轻,污染企业因为受益不会起诉行政机关,最终受害的是社会公共利益。

　　(3)行政主体的具体行政行为违法侵害社会公共利益却因没有具体的行政相对人而无法启动行政诉讼。例如在城市规划中,行政主体对于历史文物的破坏,由于没有具体的行政相对人,从而导致在社会公共利益受损害的情况下,无法启动行政诉讼。

　　《公益诉讼试点办法》没有通过界定“公共利益”的概念来确定检察机关行政公益诉讼的受案范围,而是限定在特定几个领域,立法者可能考虑到缩小试点期间的诉讼范围,防止检察权对行政权的过度干预,但是在缩小的诉讼范围上,如果不加以合理限制,仍然有引发权力冲突的危险。《试点办法》将受案范围限定为上述几个领域,但是所有这些领域的行政机关损害社会公共利益的案件都能提起行政诉讼吗?答案显然是不能的。在美国,适用“私人总检察长”理论时,享有起诉权的公民仅能就行政机关的羁束性行政行为提起诉讼。对于被诉行政主体作出的自由裁量行政行为则不能提起行政公益诉讼。因为允许对行政主体的自由裁量行政行为提起诉讼,将会严重影响行政主体的运行,并且行政主体的自由裁量行政行为违法性的司法审查应该适用普通的行政诉讼程序。笔者认为我国检察机关的行政公益诉讼的诉讼范围应也仅限于行政机关的非自由裁量行为,以保障行政执法权的优先性。虽说《试点办法》规定了提起行政公益诉讼的先内部后外部审查的诉前机制,防止行政公益诉讼滥诉,但是终究会有个别漏网之鱼。建立检察机关的行政公益诉讼的初衷是发挥检察机关的法律监督权来制约行政权的过度扩张,同样,建立行政公益诉讼制度也不能过度扩大检察机关的法律监督权来妨碍行政权的正常行使。

　　(二)检察机关未享有金钱给付请求权

　　检察机关提起行政公益诉讼的目的是为了保护国家利益和社会公共利益。检察机关提起行政公益诉讼后,在诉讼请求中可以请求行政机关为一定的行政行为或者不为一定的行政行为。但是《试点办法》对检察机关在行政公益诉讼中的诉讼请求没有明确规定,如果行政机关作为不当,可以请求行政机关纠正行为;如果行政机关不作为,可以请求其在规定时间内作为,这都是不用明确规定就可理解的。但检察机关在行政公益诉讼中是否可以请求作为不当或者不作为的行政机关给付一定金钱来保护社会公共利益,这是值得商榷的。《试点办法》规定了行政公益诉讼的受案范围,由于行政机关不作为或者作为不当,环境已经受到侵害,此时检察机关提起行政公益诉讼后,可以提起确认之诉,确认行政行为违法,确认之诉是否包括给付之诉,请求行政机关履行一定的金钱给付,这是值得商榷。

　　在环境行政公益诉讼中,造成污染的人往往是企业。之所以提起行政公益诉讼,是因为行政机关作为不当或不作为,纵容了污染行为。在环境领域的行政公益诉讼中,检察机关的诉讼请求,不应向涉案行政机关提出金钱给付请求,可以请求行政机关为一定行为时,建议行政机关对涉案企业行使行政处罚权。笔者认为,检察机关不能请求行政机关处罚某个行政相对人,这样会侵犯行政权的独立性,不利于保障行政执法权的优先性。

　　(三)暂时性权利保护措施的缺失

　　提起行政公益诉讼的案件有一个共同点就是被诉行政机关的行政行为损害了社会公共利益。审判机关虽然运用了行政公益诉讼这层新颖的外衣,但是审判机关依然执着于对行政机关作为或不作为作出裁判,对行政机关在事前监督方面所应承担的预防性功能缺乏监督。等审判机关的判决或者裁判生效后,行政机关履职或正确履职,此时社会公共利益也许到了难以挽回的地步。此时行政公益诉讼只是开启了救济的途径,没有保障权利救济的有效性,形成一种有救济无效果的局面。

　　笔者认为,在审判机关作出判决或者裁定前,检察机关可以申请或者审判机关依职权采取暂时性权利保护措施,由审判机关责令行政机关履行必要的行政行为,防止社会公共利益继续受到损害。更确切的说,暂时性权利保护措施是一种辅助性和中间性的公益诉讼程序性规范,在审判机关尚未作出判决前,若已经发生或可预见国家利益、社会公共利益会造成损害,审判机关可以依职权或依申请裁定被诉行政机关改变现有行政行为所形成的法律状态,保证在案件结束后,不致因为时间差造成损害的扩大化或利益的不可挽回[⑤]。

　　必须说明的是,采取暂时性权利保护措施虽然会因为证据不充分,考虑不全面提高审判机关的裁量风险,但是可以及时挽回国家利益或防止国家利益受损扩大化,让检察机关和审判机关共同承担风险,有利于国家利益的保护。检察机关申请采取暂时性权利保护措施并不必然得到审判机关的批准,审判机关需要对申请的内容作实质性审查和审慎性审查,审判机关还需要尊重行政机关独立行使行政权的原则,以免影响行政行为的公定力和行政效能。[⑥]必须强调的是,暂时性权利保护措施是对被诉行政行为所涉及的权利义务的暂时性确定,并不意味着终局性裁判,必须防止借保护公共利益之名,暂定具体行政行为的效力,规避行政诉讼裁判,影响实质正义的实现。

　　四、我国检察机关提起行政公益诉讼制度的完善建议

　　(一)适度扩大受案范围

　　公共利益的界定与公益诉讼案件受案范围息息相关,但基于公共利益这一概念的高度抽象性,理论界对此存在较大分歧,不能达成一致,法律至今也未对这一概念作出明确规定。但行政公益诉讼案件当中公共利益的界定无外乎立法安排和法院裁量两种模式。立法安排又可以分为概括式、列举式、派出式。即通过权威性制定在法律条文中对公共利益进行较为明确的概括、对司法实践和社会多发的典型情况的纳入和排除。笔者认为虽然立法概括公益范围具有权威性强、有利于法律体系统一等优势,但在短时期内还是一个难以达成的目标。法院裁量虽具有便宜性,但不利于司法公正。故笔者认为,当前对行政公益诉讼的案件范围仍应当沿用授权的模式,即先结合当前的社会需求和司法实践界定行政公益诉讼的案件范围,待条件成熟后再从立法层面进行其他模式的规制。

　　一些因行政违法而引发的,在社会上发生频率较高、影响重大的事件应当纳入行政公益诉讼受案范围。公益诉讼的预防性特点决定了公益代表人在提起公益诉讼以及法院对案件作出判决并不一定基于已经发生的具体侵害事实。只要能处于公共利益有处于高度危险的可能性,公益代表即可介入。特别是在涉及公众生命健康安全的案件中,监督权的监督权的能动性可以把侵害结果消灭在萌芽状态,以免遭到难以挽回的损失。所以法律有必要在涉及生命健康等重大公害尚未发生或尚未完全发生时就容许公益代表人以司法手段予以排除。

　　所以,笔者认为在检察机关当前的案件基础上,应该更多的对弱势群体的利益进行关注,将对公共利益尤其是可能对生命、健康等重大利益造成较大损失的食品生产、医疗服务、涉及公共安全的公共工程的审批、招标、发包、建设过程中的违法行为纳入到范围内。

　　(二)拓宽行政公益诉讼案件来源

　　当前,我国行政公益诉讼制度关于线索来源方面的规定较为简单,仅有《实施办法》第二十八条规定:人民检察院在履行职责中发现。司法实践中虽然不排除检察机关另有案件来源,但当前条文存在着案件来源单一、规定模糊的缺陷。检察机关承担着繁重的刑事公诉任务,工作人员有限,仅靠履职发现难免给人以附带的意味,对于发挥行政公益诉讼预防性这一特点没有很好体现。故笔者认为检察机关应当充分调动、对接社会各种力量,多渠道手收集案件线索,这样才能促进其他主体的参与,从而更加有力的维护国家和社会公共利益,也有利于行政公益诉讼的良性发展。

　　第一,公民、法人、其他组织发现的线索。公民、法人、其他组织在日常生活、生产过程中,与社会公共利益有着极为密切的关系。特别是公民,随着民主意识的增强,人民越来越积极的参与到社会法治建设中。公民具有基数大的特点,且是公共利益受损下最直接的受害者,因此,因行政机关违法损害社会的利益,特别是公民身边的公共利益最为容易被发现。所以对于公民、法人、其他组织提供的线索检察机关应当及时处理,符合案件范围的,依法办理,不属于受案范围的,也要书面告知理由。

　　第二,人大、政协、党委、政府等机关移送的案件线索。人大、政协、党委、政府在履行职责、接受控告、申诉等活动中掌握的案件线索也应当成为检察机关案件线索的重要来源。检察机关应当制定一整套完整的案件接收程序,与上述机关妥善对接并依法处理。

　　(三)检察机关怠于履职的救济

　　1.公民向检察机关申请复议

　　复议作为一种公民救济途径和机关内部监督纠错机制,具有诉讼不具有及时与便民特点,在解决行政争端领域发挥了重大作用。随着我国行政诉讼制度的不断完善,特别是案件线索来源的不断拓展,必定会出现提供线索的公民不服检察机关不立案、不起诉的决定。所以在完善检察机关提起公益诉讼制度的同时,应当引入复议制度,以便及时解决纠纷。

　　2.赋予公民提起住民利益诉讼原告资格

　　在检察机关怠于履职时,复议不失为一种经济、快捷的监督方法但司法救济仍然是最根本、最权威的解决途径。

　　在我国当前由检察机关主导行政公益诉讼起诉权的制度涉及下,赋予公民个人以自己的名义提起住民利益诉讼作为最终的救济仍十分重要,但并不意味着行政公益诉讼领域在当前向公民全面放开。近年来,虽然我国学者对行政公益诉讼的理论研究日趋深入,司法实践中各地法院也审理了一批行政公益诉讼案件,但我国行政公益诉讼还处于起步阶段这个事实毋庸置疑,在试点阶段,案件范围有限的情况下,公民以行政公益诉讼原告的身份提起行政公益诉讼为时尚早。笔者认为可以参照日本住民诉讼、部分国家纳税人诉讼的基本模式,在侵害重大公共利益领域内允许公民提起住民利益诉讼。

　　(1)案件线索举报前置原则

　　公民在重大公众领域内以自己的名义提起住民利益诉讼的初衷,不是构建类似民众诉讼的与检察机关提起诉讼并行的行政公益诉讼制度,而是为了在检察机关怠于履职时给予公民最后的救济手段。在试点阶段,一些社会条件尚未成熟的条件下,笔者还是倾向由检察机关提起行政公益诉讼更为适宜。公民在发现行政公益诉讼案件线索时应当及时向检察机关举报,只有在检察机关怠于履行职责而社会公共利益仍处于受损害的状态时,如果涉及住民重大利益,对于具有住民利益的公民个人才能在穷尽其他救济的时候提起住民利益诉讼。如果仅作为普通公民,如果其在案件争议事项中没有与其他任何一般社会成员存在更为密切的特殊利益,则其仍然不能被赋予该项案件的行政公益诉讼原告资格,因为基于这种微薄利益反射的侵害不足以赋予公民阻止该项侵犯国家利益或社会公共利益的权力,否则能够提起该项诉讼的起诉人恐怕难以计数。只有具备特殊利益的公民,才有充分的源动力以原告的身份启动该种行政公益诉讼。

　　(2)住民利益诉讼原告资格的实体限制

　　笔者所探讨的住民利益诉讼,是一种特殊的行政公益诉讼。原告具有维护社会公共利益与个人利益的双重目标。基于效果的双重性,笔者认为原告须具有一定的特殊利益,即在行政公益诉讼当中,公民以自己的名义提起诉讼的,其原告资格源于其与所诉事项具有比其他社会成员来说享有更密切、重大的利益,并且原告会因此比他人受到更为特殊的影响。具体来说,如果公民符合下列情形,可以确定其具有特殊利益:第一,公民个人在诸如生命、健康等方面的利益将受到实际的侵害或者可得推知的侵害,且造成该侵害的行政行为不以特定的多数人为对象;第二,公民个人因其居住场所、工作关系等与案件所诉事项具有密切关系。只有具备以上两个基本条件,公民个人才可能因其存在特殊利益而具有作为原告提起住民利益诉讼的资格。

　　参考文献:

　　1.《检察机关提起公益诉讼制度刍议》2015年11月30日。

　　2. 张步峰:《检察机关提起公益诉讼的功能分析》,载《检察日报》2015

　　年7月8日第三版。

　　3. 王景琦.论民事行政公诉的范围.法制日报,2001-02-11003。

　　4.《公益诉讼试点办法》第二十八条第一款之规定。

　　5. 庄汉:正义与效率的契合:以行政诉讼中暂时权利保护制度为视角,

　　清华大学出版社,2010。

　　6. 杨柳,行政诉讼中禁止令制度构建.西南政法大学,2013。

　　[①]《检察机关提起公益诉讼制度刍议》2015年11月30日

　　[②]张步峰:《检察机关提起公益诉讼的功能分析》,载《检察日报》2015年7月8日第三版

　　[③]王景琦.论民事行政公诉的范围.法制日报,2001-02-11003