检察机关内设机构改革探究①

　　检察机关内设机构改革探究①

　　│薛江武*

　　党的十九届三中全会明确提出“推进法院、检察院内设机构改革”,2018年修订的人民检察院组织法第十八条明确规定:“人民检察院根据检察工作需要,设必要的业务机构;检察官员额较少的设区的市级人民检察院和基层人民检察院,可以设综合业务机构。”这为新一轮检察机关内设机构改革指明了方向。最高人民检察院准确把握检察工作方位和历史坐标,将内设机构改革作为新时代检察工作创新发展的切入点和突破口,加强顶层设计,强力推进改革。笔者认为,此轮机构改革承载着党和人民对检察机关的重托,承载着保障检察事业再创辉煌的历史使命,需要深入研究,以凝聚改革共识,提升改革成效。

　　一、内设机构改革的价值与意义

　　对于新时代下内设机构改革的价值与意义,有必要系统深入梳理,才能充分理解改革、真心认可改革、全力支持改革。笔者认为,检察机关内设机构改革至少有以下几点价值意义。

　　(一)有利于凸显检察机关法律监督的宪法地位

　　检察权从性质上看,既有司法权的属性,又有行政权的色彩,但最重要的还是法律监督性质,②这是检察机关的宪法定位,也是检察权存在的重要基础。办案责任制的落实、监察体制改革,都使得检察权的行政色彩淡化,得以逐步回归其法律监督的本质属性,但仍存在监督资源分散与监督工作不平衡等问题。通过内设机构改革,将具有相同法律属性、价值目标和运行特征的检察职权归为一类,设立相对应的机构行使具有同一法律属性和特征的检察权能,可以充分激活并整合有限的检察资源,集聚监督力量,从而强化检察机关法律监督职能的履行。

　　(二)有利于促进检察机关组织体系的合理归位

　　长期以来,内设机构的设置不够合理,组织体系未能各归其位,使得检察管理模式一定程度上背离了检察规律的基本要求,导致检察管理在推动检察权公正运行中的功能发挥受阻。③从纵向上看,没有关注上下级检察机关之间的差别。原有机构设置更多强调的是上下对齐,僵化地坚持检察一体化的要求,虽有利于上命下从和内部的监督管理,但却造成了基层内设机构过于臃肿,导致组织成本的不合理增加和效率的降低。从横向来看,没有厘清内设机构之间的关系。如,从行政部门与业务部门之间的关系上来看,业务部门没有得到应有的突出,一些业务部门与行政部门存在职能交叉,部分具体业务部门之间职能不清晰,检察权能边界模糊,资源配置重复、叠加。通过内设机构改革对检察内部资源进行优化配置,从而构建职能优化、运转高效、专业归口、责任清晰的机构组织体系。

　　(三)有利于实现检察机关以办案为核心的工作定位

　　当前基层内设机构设置多而散,在集聚人力资源落实办案核心上,仍存在一定问题。如,行政部门多导致办案力量减少。改革前行政部门庞大而综合管理效率不高,分工过于明细,如一些地方办公室根据财务、计划装备等职能又分为多个部门,政工部门则下设组织人事、宣教、老干部、基层建设指导等,每级部门均设有负责同志及工作人员。又如,原有机构设置标准导致办案专业化不够。根据诉讼流程确定业务部门,虽然使得检察官在诉讼程序上只要把握其中一个环节即可,但也导致每个检察官都需全面了解各类案件,做“全科医生”,不利于检察官的专业化建设,不利于专业领域案件的深耕细作。通过机构改革,可以以工作定岗、以案件定岗,建立精简高效的行政部门和业务部门,并细化专业化的办案模式,以专业化推进检察人才队伍建设,最终提升办案的质量和效率。

　　(四)有利于推动司法责任制改革的落实到位

　　随着司法责任制改革的深入推进,现有内设机构存在的问题日益凸显。如,大小失衡问题。按照诉讼流程来确定机构设置,容易导致部门间大小失衡。不同业务部门职能范围大小不同、案件多少不同,导致人员配置情况差别较大,引发司法责任制的运行基础即检察官配置难的问题。既要在一线办案部门重点配置检察官,又要在每个业务部门至少配备一名检察官,往往捉襟见肘。通过完善内设机构设置,可以有效解决大小失衡和忙闲不均问题,实现机构设置基本均衡,有利于司法责任制向纵深推进。

　　二、内设机构改革的内在逻辑

　　最高人民检察院在2016年与中编办联合出台《省以下人民检察院内设机构改革试点方案》的基础上,于2018年又先后出台《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》以及《关于推进省以下人民检察院内设机构改革工作的通知》,明确全国检察机关内设机构改革的具体方案,推动改革向纵深发展。为了更好地把握新时代下机构改革的内在逻辑和基本规律,笔者对此系统梳理如下。

　　(一)总体原则:遵循检察工作规律

　　按照检察工作规律的要求审视现行的检察职权配置状况,既是实现检察职权优化配置的逻辑起点,也是建立公正高效权威的社会主义司法制度的必然要求。④最高人民检察院改革方案正是遵循检察工作规律,根据我国检察权的构成及其分类标准,将其合理归入至各个内设机构,保障检察权有效运行。

　　首先,坚持党的领导,回应人民群众对检察工作的期待。检察机关是党领导的法律监督机关,检察工作是党和国家工作大局的重要组成部分,机构改革工作必须坚持党的领导,这是推进内设机构改革根本的政治原则。内设机构改革就是要从制度安排上发挥党的领导这个最大的体制优势,通过完善机构设置和职能配置,把党的领导贯穿检察工作的各方面和全过程,确保党中央各项决策部署能够在检察环节得到更好贯彻落实。⑤要解决检察工作发展为了谁的问题,就要履行为人民司法的政治责任,为人民群众提供更加优质的检察产品。新时代社会主要矛盾发生了根本性变化,检察机关原有机构设置已经难以完全适应人民群众的司法需求,检察机关要从供给侧满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求,推进内设机构改革。⑥

　　其次,坚持一体化要求,顺应检察权科学运行的需要。检察一体是检察权统一行使的政治和组织保障,“其精神实质在于保障检察职能的统一行使”。⑦检察一体化是由检察机关的性质和领导体制决定的,是检察工作的重要规律,这也是我国宪法和人民检察院组织法予以明确的检察工作原则,内设机构改革必须遵循。无论是哪一级别、哪一地方的检察院,其都是国家宪法规定的法律监督机关,行使的都是法律监督权,检察机构的设置,包括模式、名称都应当统一。这既是一体化的内容,也是一体化的组织保障。同时,机构设置也要充分考量四级检察机关功能角色定位。最高人民检察院和省级检察院的检察工作以充分履行法律监督职责和指导业务职能为重点,兼顾精细化、专业化要求,侧重于对下工作领导、业务指导,内设机构应当力求保持一致;市级检察院要以发挥办案机关功能为主,兼顾承上启下、居中指导的职能属性,参照省级检察院的要求和实际需要进行设置;基层检察院作为一线办案单位,侧重于具体行使办案权,要以优化职能配置、推行扁平化管理为主线展开,精简整合内设机构。

　　再次,坚持实践导向,适应地区差异对机构改革的需求。机构改革需要统筹考量、斟酌地区差异,不可能做到上下整齐划一,各地完全一致。各级检察机关可以根据职能多少和业务量的大小,决定业务机构的具体设置。⑧以安徽省为例,要考虑以下几个实践因素:其一,人口因素。阜阳市临泉县人口229.7万,黄山市黟县人口不到8.1万人,人口数量相差28倍。辖区人口多,案件相对就多,机构设置应有所差异。其二,人员编制因素。安徽省北部人口多,相对检察编制多,如阜阳市太和县检察院108人,而南部人口少,相对检察编制也少,如芜湖市三山区检察院24人,机构数量应反映出检察编制的多少。其三,案件量因素。机构设置以办案为核心,而各个检察院案件数同样存在很大差别,如2017年、2018年,合肥市包河区检察院审查起诉数分别为1449人、1647人,而黄山市徽州区检察院审查起诉数只有51人、83人,差别亦在20倍左右。当案件数量足够大,才有必要将某一类案件独立出来成立专业化办案机构。其四,经济社会发展因素。相对落后地区仍然是传统类型案件较多,发达地区则知识产权等经济新类型案件多,可以选设专业化检察部。最高人民检察院机构改革方案充分考虑了实践因素,在保持统一性的前提下坚持了灵活性,明确基层检察院编制数弹性确定机构数量,并确定“3+2”和“4+1”两种模式供选择,且赋予了省级检察院一定自主性,充分发挥省级检察院更了解全省情况的优势。

　　(二)根本目的:有效强化法律监督

　　坚守法律监督机关的宪法定位,强化法律监督,既是我国检察机关内设机构改革的初心与宗旨,也是检验改革成败的根本标准。2018年修订后的检察院组织法,再一次明确检察机关法律监督机关的性质和宪法定位。在中国特色社会主义进入新时代背景下,坚持检察机关的宪法定位,不仅彰显了对宪法精神的贯彻,对既往法律规定的延续,更是中国特色社会主义政治体制、司法体制的鲜明特征。⑨

　　法律监督是统摄各项检察职能的“纲”,⑩内设机构改革就是要更加有效保障法律监督职能的实现。机构设置必须紧跟主心骨,唱响主旋律,坚守法律监督机关的宪法定位。

　　(三)精神实质:检察职能的优化整合

　　为进一步聚焦检察主责主业,强化法律监督,机构改革必须结合具体检察职能推进,即“内设机构的形式应当与其承担职能的规律特点相适应,内设机构的职责与职权配置应当与其承担的检察职能相一致”。11

　　首先,统筹考虑各项具体职能的可融合性。基于检察职能的多样性,检察机关内设机构改革所要解决的核心问题就是检察具体职能之间的可融合性。即内设机构改革不单单是机构的“拆、合、并、减”,而应当围绕职能转变,理顺内部关系,按照权责一致、科学合理的原则,实现职能的有效整合和优化。12

　　其次,摒弃职能简单合并的僵化改革倾向。不能将内设机构改革简单理解为“大部制”改革。“大部制”也称为大部门体制,是指政府将性质相似、职能类同、业务相近的政府部门进行有机地整合,从而达到统一、精简、效能、责任的目的。13从政府组成部门数量上看,总体减少了,但从每个政府组成部门内部来看,内设机构反而增多了,这与检察机关改革的模式和路径并不一致,两者存在区别。14虽然从外在形式上来看,特别是基层检察院确实是以机构整合为主,但如果脱离了职能优化整合这一精神实质,走单纯的机构合并为主的“大部制”改革之路,只会沦入“新瓶装旧酒,穿新鞋走老路”的尴尬局面。此轮机构改革中,最高人民检察院和省级检察院内设机构数量在改革后并未减少,但不少机构的职能却发生了明显的变化,体现了改革在于实现职能的优化整合,而非机构合并本身。

　　最后,关注职能适当分离的专业化需要。在监察体制改革背景下,鉴于检察职能专业化发展以及机构设置平衡性的要求,只要有利于优化配置检察资源、有利于监督职能的充分发挥,内设机构的适度分离和“蓬松化”需求也是理所当然。最高人民检察院将民行检察部门分为民事、行政和公益诉讼检察部门,根本原因在于以内设机构改革为切入点,实现检察职能的优化调整,推动“四大检察”全面协调充分发展。随着经济社会发展,检察机关作为“公共利益代表”的地位越发凸显,社会对政府依法行政的要求愈发强烈、对破坏生态环境等影响公共利益行为提起公益诉讼的呼声日渐升高,原有的民行检察部门设置已不能适应新时代的变化发展对检察工作的新需求,其机构分设、突出专业、优化职能正是顺应这一需求的必然结果。(详见《人民检察》2019年第5期,有删节)

　　*安徽省人民检察院检察长。

　　①本文系2018年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《检察机关内设机构改革及运行机制研究》(编号:GJ201803)的阶段性研究成果。

　　②参见谢鹏程:《论检察权的性质》,载《法学》2000年第2期。

　　③参见向泽选:《检察管理与检察权的公正行使》,载《政法论坛》2015年第1期。

　　④参见向泽选:《检察规律引领下的检察职权优化配置》,载《政法论坛》2011年第2期。

　　⑤参见邱学强:《恢复重建以来检察机关内设机构改革的历史经验与启示》,载《检察日报》2018年11月13日第3版。

　　⑥参见检察日报社评:《内设机构改革势在必行恰逢其时》,载《检察日报》2019年1月7日第1版。

　　⑦谢鹏程著:《检察规律论》,中国检察出版社2016年版,第64页。

　　⑧参见邓思清:《检察权内部配置与检察机关内设机构改革》,载《国家检察官学院学报》2013年第2期。

　　⑨参见孙谦:《新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能》,载《检察日报》2018年11月3日第3版。

　　⑩参见张军:《强化新时代法律监督维护宪法法律权威》,载《学习时报》2019年1月2日第A1版。

　　11汪建成、王一鸣:《检察职能与检察机关内设机构改革》,载《国家检察官学院学报》2015年第1期。