改革语境下海峡两岸检察职能比较与展望

　　改革语境下海峡两岸检察职能比较与展望

　　│霍敏*

　　[摘要] 两岸检察制度“和而不同”,同宗同源。在司法体制改革的背景下,从制度溯源、职能设置、职能履行、价值属性四个方面考量两岸检察职能配置之内在机理,揭示两岸检察职能的共同特性:人民性、公义性、公益性、效率性,并分别从司法公开、权能配置、司法效果、科技应用四个维度进行审视,探寻改革目标的一致性并着重对大陆检察职能完善进行理性展望,努力契合人民需求、守护公平正义、维护公共利益、提升司法效率,以期两岸检察职能在现代社会治理和法治建设中发挥更大作用。

　　两岸检察制度“和而不同”,同宗同源。①时值两岸着力推进司法体制改革和检察改革之机,开展两岸检察职能之比较,考量其配置内在机理,审视改革举措,完善检察职能,对于深化两岸司法体制改革、促进交流合作均有裨益。

　　一、两岸检察职能配置之内在机理

　　(一)两岸检察职能制度溯源

　　一是制度渊源。从传统法文化的视角考察,古代御史身具纠察百官之责,一定程度上体现与现代检察的一脉相承。特别是御史弹劾百官,实质具有追诉犯罪意涵;参加司法案件审判,则有纠举审判职能机构在审判中违法失当、防止冤假错案之意,具有裁判监督意涵。两岸现代意义的检察制度滥觞于清末光绪年间法律改革,1906年颁布的《大理院审判编制法》规定各级审判厅附设检察局负责刑事诉讼案件的公诉、监督审判和监视判决执行,已经颇具现代检察制度的基础构架。

　　二是文化渊源。两岸检察模式各具特色,但在文化渊源上仍有相通之意。中华传统文化蕴含“天理”“国法”“人情”三元结构体系,强调家与国一体、父权与皇权相通、家法与国法等同。这种伦理文化必然凸显“义务本位”,重家国轻个人,突出社会个体对国家权力的服从。②纵观中华传统法文化,国家主义精神和职权主义偏好颇为明显。清末法律改革选择欧陆国家而非英美国家司法制度和检察制度作为效仿对象,亦因欧陆国家司法制度颇具国家主义和职权主义色彩,而英美国家强调的个人主义文化与中华传统法文化难以兼容。现代以来,法律国际化逐步演进,英美法系与大陆法系取长补短呈现融合之势。两岸检察制度发展变迁与检察职能变革调整,除了契合现代法治和社会治理需求,也在很大程度上汲取个人主义文化的合理因素,修正完善职权主义制度机制。

　　(二)两岸检察职能设置比较

　　一是大陆检察职能设置。大陆2018年修订的人民检察院组织法第二十条明确规定,人民检察院行使下列职权:(一)依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权;(二)对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;(三)对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉、对决定提起公诉的案件支持公诉;(四)依照法律规定提起公益诉讼;(五)对诉讼活动实行法律监督;(六)对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督;(七)对监狱、看守所的执法活动实行法律监督;(八)法律规定的其他职权。其中,“依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权”是在国家监察体制改革后,调整检察院侦查职权,给检察机关保留的机动侦查权。依照大陆同期修改的刑事诉讼法第十九条第二款规定,检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由检察院直接受理的时候,经省级以上检察院决定,可以由检察院立案侦查。与此同时,“依照法律规定提起公益诉讼”是赋予检察机关的新职能,检察机关作为公共利益代表的身份角色愈发彰显。

　　二是台湾地区检察职能设置。根据台湾地区“法院组织法”“刑事诉讼法”及相关法令规定,台湾地区检察官履行侦查、公诉、指挥执行“三大职能”以及协助与担当自诉、提起救济,另有其他法定职权。侦查方面,检察官作为侦查程序主导者,明确定性为侦查权法定主体,警察则为检察官辅助机构,检察官负责发动、进行以及终结侦查程序。公诉方面,检察官享有提起公诉权、不起诉和缓起诉权、实行公诉权(出庭支持公诉)以及变更公诉权(包括撤回公诉、追加起诉、变更起诉)。指挥执行方面,明确由裁判法院之检察官指挥执行裁判。检察官之指挥在执行程序的诸多环节皆有体现,包括决定主刑的执行顺序、提请审核死刑、监督死刑执行、决定停止自由刑执行、决定刑罚执行前的强制处分、财产刑之执行及没收物之处分、声请刑罚执行变更以及命令免服劳役、易服劳役、保安处分、易以训诫等。此外,检察官得协助自诉人自诉,因法定事由担当自诉;对法官违法或不当裁判,可提起抗告或上诉,即便裁判确定后,认为认定事实或适用法律错误,可提起再审或非常上诉;另依有关法令规定,执行民事职务和公法上的职务。③

　　(三)两岸检察职能履行分析

　　一是检察职能履行基础。比对两岸检察职能,在刑事诉讼方面有诸多共通之处,均认同检察官承担“国家公诉人”和“裁判监督者”角色,赋予检察官较为全面的公诉权。两岸检察职能设置基于不同制度背景,在检察官角色定位方面差异颇大,使得检察职能具体履行模式大不相同。大陆刑事诉讼法将检察官定位为法律监督者,职能设置侧重监督属性,履行上主要通过办案发现问题、提出检察建议、纠正违法等方式督促被监督对象遵守法律规定。但完整法律监督过程,应包含知情、审查确认和实施具体监督行为的逻辑过程。实践中,法律监督的内涵尚无清晰界定,具体实施亦缺乏全面获取被监督对象和事由的信息渠道,检察职能设置和履行现状不同程度存在“应然”与“实然”的落差。台湾地区2002年“刑事诉讼法”第一百六十一条、第一百六十三条修正通过,确立刑事诉讼法制从职权进行主义演进至改良式当事人进行主义。④但对检察官在刑事诉讼中的角色定位仍然沿袭大陆法系传统,视为“侦查控制者”“裁判监督者”和“执行指挥者”,通过具体诉讼职权行使实现角色功能,并无所谓监督难问题。

　　二是法律监督转型发展。大陆法系国家检察官历来被视为“法律守护者”,既要追诉犯罪,更须保护被告人免予法官恣意及警察滥权,担当国家权力双重控制的任务。亦即,检察官须监督法官裁判,共同追求客观正确之裁判结果,并以司法之属性控制警察的侦查活动,确保侦查追诉活动之合法性。⑤台湾地区检察官的法律定位基本沿袭德、日等大陆法系国家模式,此种模式不同于大陆奉行的“外在式”“事后型”监督,呈现出“参与式”“同步型”监督特征,即检察官通过积极介入侦查、审判和执行等程序,并具体行使侦查权、公诉权和执行权方式,履行法律监督职能。⑥诚然,“参与式”监督有助于确保法律监督实效,可为大陆检察机关法律监督转型发展提供方向参考。最高人民检察院检察长张军指出,法律监督就是要抓办案,要在办案中监督、在监督中办案;同时明确,改革就是要实现监督与办案相统一,刑事、民事、行政检察和公益诉讼相平衡。⑦可见,新时代大陆检察职能已趋于覆盖刑事、民事、行政检察和公益诉讼,讲求监督与办案相统一,力图实现监督与办案的最佳“公约”效果。

　　(四)两岸检察职能价值属性

　　一是人民性。对于人民需求的关切和回应是现代检察制度改革的内生动力,两岸检察职能设置及其履行皆不同程度体现人民性。大陆检察机关以“人民检察”为名,强调“人民检察为人民”,人民性是检察职能的根本属性。张军检察长特别指出要把人民群众的新需求时刻挂在心上,做好“检察产品”供给侧结构性改革。⑧法律监督本身就是要围绕人民需求展开,新增公益诉讼职能更是契合人民群众利益体现以人民为中心;履行程序上,人民监督员制度的设置及其转型发展充分体现人民依法有序参与司法。台湾地区亦在司法改革中倡导人民参与,确保检察权正当履行,回应人民公平、正义期待,改善人民对司法的信任度。如探索引进人民参与检察官追诉审查后之相关配套,规划由一般民众组成“检察审查会”,对检察官不起诉处分等行为进行规制。⑨

　　二是公义性。两岸检察职能履行都意在维护社会公义,检察工作本身代表社会公义和良知,检察官被赋予实践社会公平正义的角色符号。大陆检察机关强调“强化法律监督,维护公平正义”,追求法律监督定位与社会公义目标的有机统一。职能设置上,对诉讼活动的法律监督契合社会公义的应有之意,新增公益诉讼职能与社会公义密切相关,凸显维护社会公义的内在需求,避免因救济不及时可能带来的对社会公义秩序的破坏。台湾地区检察机关沿袭“法律守护者”的传统定位,职能设置本身即维护社会公义之必要,而依法履行侦查、公诉和指挥执行等具体职能,亦能起到维护社会公义之效。在此意义上,两岸检察职能设置与履行可谓异曲同工,虽然具体履职定位各异,但都是竭力守护法秩序,实现社会公义之目的。

　　三是公益性。两岸检察职能的公义属性与公益属性相关,在某种程度上社会公义具有公共利益意涵,两者具有一致性却各有侧重,公义性倾向功能属性,公益性倾向身份属性。大陆检察职能的公益性近年来迅速得以重视和落实,渐趋上升成为检察机关的身份定位,并为民事诉讼、行政诉讼等立法修改所采纳。提起公益诉讼系检察官作为公共利益代表履职的重要方式,集中凸显对国家和社会公共利益的保护,成为检察职能新亮点。台湾地区亦将检察官视为公益代表人,其“法官法”第八十六条规定“检察官代表国家依法追诉处罚犯罪,为维护社会秩序之公益代表人”,但两岸对于检察官公共利益代表的角色作用有所区别。台湾地区检察官除了追诉处罚犯罪外,承担协助与担当自诉,实质体现对社会公益的保障;尚需执行其他“法令”规定义务,也在相当程度上体现公益性。如执行民事职务,包括得向法院声请失踪人死亡之宣告,或心神丧失或精神耗弱致不能处理自己事务者,宣告禁治产;声请法院宣告法人解散或选任清算人;声请为未成年人监护指定,等等。

　　四是效率性。公正与效率是司法的永恒主题。检察职能高效履行是两岸检察机关的共同追求,不仅要求合理设计履行程序,检务科技化亦颇为关键。在当下大数据时代,检务科技化无疑为提高检察效率的必由之路,两岸检务科技发展侧重不一各具特色。大陆检察机关围绕刑事、民事和行政诉讼各环节,建立健全法律监督信息化平台,推进实时全面监督。各地积极探索人工智能辅助司法办案以及诉讼卷宗电子化、庭审科技化,满足人民群众对于公正高效司法的期待。台湾地区检察机关则在办案系统资讯化、犯罪资料库建置以及法庭数位科技化等方面加强探索,依托检务科技化平台,精准高效履行刑事侦查、公诉和指挥执行之责,有效提升了检察职能运行效率。⑩

　　二、改革语境下两岸检察职能之多维审视

　　(一)司法公开维度上凸显检察职能人民属性

　　1.大陆人民监督员与检务公开制度改革。打破权力履行系统的封闭性,引入人民参与从而提高其民主、公正程度,展现人民当家作主之制度本质,增进检察公信力,是大陆检察机关始终追求的目标。大陆自2003年开始试点人民监督员制度,对检察机关直接侦查的职务犯罪案件办理起到很好的监督效用。2016年监察体制试点改革启动后,各地检察机关对人民监督员的适用范围、是否适配公益诉讼等问题进行了大胆探索,推动人民监督员制度转型发展。修订后的人民检察院组织法吸纳了改革成果,第二十七条规定,“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督。”同时,为了让检察权在阳光下运行,保障民众享有充分的知情渠道,从而实现对检察职能的有效监督和自身权益的充分维护,大陆检察机关在2006年制定《关于进一步深化人民检察院检务公开的意见》,明确设定法律文书公开等相关制度,并通过各类技术手段提高终结性法律文书公开的便利度,拓宽其公开渠道。2014年10月1日,大陆检察机关案件信息公开系统正式上线,并与全国检察机关统一业务应用系统实现模块联动,为民众了解检务信息提供了高效便捷的渠道。

　　2.台湾地区人民检察审查会与司法阳光透明计划改革。台湾地区在2016年启动新一轮“司法改革”推出了一系列以人民参与司法为内容的改革举措,其中检察环节的人民参与检察审查制度——人民检察审查会成为瞩目焦点。该制度要求“就无告诉人之重大案件经不起诉处分或签结者,研议由外部人员组成检察审查会审查”,从而实现了人民参与检察职能行使,并对其中极为重要的一个权能——不起诉权进行直接监督的制度构建,料将有效改善台湾地区长期存在的民众司法信赖度偏低的局面。在回应台湾地区人民关切的司法履行不透明问题上,主管检察机关的“法务部”以“重建司法系统和人民的关系”为目标,在本轮司法改革过程中,已于2017年9月提交议案,计划设定“原则上应于一审判决后全面对外开示起诉书”之文书公开制度。同时,制定了2017-2020三年的“‘法务部’数位政策发展方案”,以期通过Google Analytics等网络科技手段方便台湾民众便捷获取公开检察文书。“从公开到更为方便的公开”,可见,两岸检察机关在增加职能透明度上的做法可谓殊途同归。

　　(二)权能配置维度上凸显检察职能公义属性

　　1.大陆检察机关围绕诉权强化职能改革。大陆检察机关因应2014年启动的以审判为中心的诉讼制度改革,坚持以检察职能专业化为举措,构建完善以“司法起诉、司法审查、司法监督”三项主要职能为主体的,更加符合司法规律、改革趋势以及宪法定位的多元检察职能体系。11随着2017年监察体制改革的全面推行,大陆检察职能中带有较强行政属性的职务犯罪侦查与预防职能转隶分离,进一步坚定了检察机关聚焦司法属性开展工作的决心:其一,聚焦公诉权改革。2016年10月11日,大陆最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部颁布实施《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》(以下简称《改革意见》),明确要求检察机关强化庭前准备和当庭讯问、举证、质证,从而构建以证据为核心的刑事公诉体系,发挥检察机关审前引导和过滤、庭中主导和指控的作用,推进刑事庭审实质化。其二,聚焦抗诉权优化。《改革意见》以及最高人民检察院2014年11月颁布的《关于加强和改进刑事抗诉工作的意见》重点强调检察机关抗诉的“依法、准确、及时、有效”,鼓励检察机关强化裁判审查、完善抗前指导,形成以抗诉为中心的刑事审判监督格局。其三,聚焦诉权组织保障。为保障检察官更为顺畅的行使诉权,大陆检察机关一方面在组织架构上进行了相应的调整,依照最高人民检察院2013年印发的《关于加强和改进新形势下检察队伍建设的意见》,各地区纷纷成立专业化办案部门,如金融检察部门、网络安全犯罪检察部门、未成年人检察部门等,确保诉权行使的专业化和高效化;另一方面构建以员额制改革为主抓手的司法责任制,为检察官行使诉权的独立性和公正性提供制度保障。

　　2.台湾地区检察机关强化司法官属性和适应职能调整改革。台湾地区检察机关同样经历了检察职能重心调整之历程。由于侦查权行使的直接性和便利性,台湾地区检察机关内部曾普遍存在着“重侦查、轻公诉”的风气,2003年前甚至未设专门的公诉组,由侦查组检察官代为行使公诉权,这种职能行使模式在新世纪得以重大调整。一是作为侦查权重要内容的检察官强制处分权遭到剥夺,检察官对犯罪嫌疑人采取羁押处分、进行搜查扣押、秘密开展监听、调阅通联记录等权力先后丧失,侦查职能大大缩限。二是2002年台湾地区“刑事诉讼法”修改,当事人主义诉讼模式改革全面铺开,刑事庭审不再是法官包揽,而是强调检察官必须全程莅庭,负担举证责任,实现与被告人和辩方实质化对抗。面对上述司法环境的巨大变迁,台湾地区检察机关首先是坚守检察官作为司法官之属性定位。台湾地区有学者直言“倘若将检察官定义为行政官,未来要如何撇开行政色彩?是否要服从行政命令?如何摆脱行政干预?”12是故,台湾地区检察机关在2017年司法改革过程中终以“不再领取办案奖金”和“不再兼任与检察业务无关的行政职务”为交换,保留其作为司法官的属性定位,确保能以司法机关身份履行职能。其次是改变职能侧重,不仅增设“公诉组”,从侦查组抽调检察官加以充实,并且努力通过专业分组、业务研修等方式增进原本弱小的公诉检察官办案力量,加强其莅庭公诉、指控犯罪之能力。无怪乎当事人主义诉讼模式改革以来,许多刑事诉讼新制度,如传闻证据规则、交互诘问制度等,被一一引入庭审,但检察官守护公义的职能履行始终顺畅无碍。

　　(三)司法效果维度上凸显检察职能公益属性

　　1.大陆检察机关开展公益诉讼探索。大陆检察机关基于其拥有不受行政机关干预独立地位、依照法律规定享有的法定证据调查权以及在参与诉讼方面享有的人力和专业优势,从而被认为是提起公益诉讼的不二人选。大陆立法机关也为此创设了充分条件,2015年7月1日全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权13个省(市、区)的检察机关试点提起公益诉讼,2017年7月1日正式纳入民事诉讼法、行政诉讼法修法规定。公益诉讼试点两年来,不仅取得实践层面的成效,更在意识观念、制度建设、理论研究方面获得大量证成。试点工作证明了检察机关提起公益诉讼的制度是完全正确的,也是切实可行的,必将在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家进程中发挥更大作用。2018年7月6日,中央全面深化改革委员会召开第三次会议,决定设立最高人民检察院公益诉讼检察厅,标志着该项工作将迈入全面实施的新阶段。2018年10月26日,大陆新修订的人民检察院组织法第二十条第四款明确规定,检察院依照法律规定提起公益诉讼。

　　2.台湾地区检察机关参与公益联盟探索。台湾地区施行五权分立的政治体制,作为司法机关的检察机关很难突破其身份,作为发起人启动公益诉讼。其“生态环境(基本)法”第三十四条就明确规定,只有“人民或者公益团体”得依法律规定向“行政法院”提起诉讼,排除了司法机关作为起诉主体之可能,如此看来两岸检察机关在参与公益诉讼问题上似乎迈向了不同进路,但同为公益代表人的身份属性决定了两者在该项职能延伸的方向趋同。台湾地区检察机关虽不具备成为公益诉讼主体的制度条件和法源支撑,却充分认知检察机关在环境案件这类影响民众及社会利益甚巨案件办理问题上主动作为的重要意义和先天优势,遂于2007年开始策划与当地环保机关、警察单位以及民间组织结成著名的“台南环境大联盟”。台南地检署在其中扮演了重要的领导者角色,有效统合了相关部门协力并化解了外力对于环境稽查的不当干预,在当地水污染、事业废弃物或固定污染源的治理方面取得了相当成效。132017年3月台湾地区司法改革第二、三次会议中,改革小组基于上述台南环境联盟经验,将“加强环保署与检察机关的联结,建立常设性行政机关与司法机关通报窗口及联系机制”写入改革议题,并且明确表示探索“修改相关条文,明定检察官得以成立环境犯罪治理任务编组的法源,让检察官同时具有相关行政权限及司法侦查追诉权限……实现统一指挥事权”的专门检察制度。14

　　(四)科技应用维度上凸显检察职能效率属性

　　1.大陆检察机关推行科技强检规划。早在1991年,最高人民检察院就成立相关部门,负责信息化工作,历经检察办公自动化、检察机关网络化、检察业务信息化、检察工作智慧化的1.0到4.0的四个阶段。尤其在4.0阶段,依托于2014年全面上线的全国检察机关统一业务应用系统、案件信息公开系统,彻底实现了检察办案和检务公开由传统模式向科技模式的转变。在此基础上,大陆检察机关在《“十三五”时期科技强检规划纲要》中明确设定将在2020年底,实现电子检务工程六大平台全面深入应用,电子数据云平台、智能辅助出庭、网上信访等广泛应用于检察工作实践,构建智慧检务应用体系,实现科技强检向“智慧检务”的跃升。目前,依托上述平台、模块,智慧检务的推进效果逐渐显现:一是律师阅卷权得到了有效保障,“平等武装”理念得以贯彻;二是检务公开渠道更为顺畅,司法透明度和人民参与度大大增加;三是检察办案效率明显提高,履职科技含量不断提升;四是信息数据采集极大丰富,辅助决策功能得以凸显。

　　2.台湾地区检察机关参与司法信息数据化应用。台湾地区检察机关最早于2010年上半年开始在台中地检署积极推行诉讼数位化,并于2015年4月,专门由台湾高等法院台中分院及其检察署、律师公会、司法院刑事厅等相关机构,对证据等司法信息数位科技化及推广问题进行研讨和进度安排。15台湾“法务部”在此轮司法改革中已经制定方案,明定于2017年底完成13个检察机关的司法信息电子管理系统的推广作业,实现电子证卷等科技手段协助检察官莅庭办案,并预定于2018年上半年完成所有检察机关的相关推广作业。此外,“法务部”于2018年7月起推动法院、检察院之间,跨机关、跨审级司法信息、电子证卷网络交换作业,从而简化检法案件处理程序,加快对司法案件的处理速度。(详见《人民检察》2019年第3期,有删节)

　　*福建省人民检察院检察长。

　　①参见龙宗智:《两岸检察的同与不同及相关的思考》,转引自:倪英达、颜大和主编:《海峡两岸检察实务研究——强化检察职能对犯罪之追诉处罚》,中国检察出版社2011年版,第522页。

　　②参见向泽选著:《法律监督:理念、机制与改革》,中国检察出版社2011年版,第42页。

　　③参见万毅著:《台湾检察制度》,中国检察出版社2011年版,第72-84页。

　　④参见石木钦著:《改良式当事人进行主义之证据法则——以审判实务为中心》,元照出版社2008年版,第4页。

　　⑤参见林丽莹:《检察一体与检察官独立性之分际》,载台湾地区《月旦法学杂志》2005年第124期。

　　⑥引注同③,第107页。

　　⑦参见姜洪、韩兵:《张军在四省区检察长座谈会上要求谋划检察工作一把手要修好四门课》,载《检察日报》2018年6月7日第1版。

　　⑧参见王治国、郭清君等:《张军在湖北检察机关调研时强调努力干事创业再续检察事业新征程》,载《检察日报》2018年4月19日第1版。

　　⑨参见林裕顺:《人民参与不起诉审查之探讨——以日本“审查委员会”为中心》,载台湾地区《检察新论》2017年第22期。

　　⑩参见陈幸敏:《法庭卷证数位化实务运行利弊之观察》,载台湾地区《检察新论》2015年第18期。

　　11参见王一鸣:《检察机关职能定位演变的反思与展望》,载《兰州大学学报(社会科学版)》2017年第2期。