坚持“五个思维”强化公益诉讼服务生态文明建设

　　坚持“五个思维”强化公益诉讼服务生态文明建设

　　│杨春雷*

　　生态环境问题目前成为人民群众感受最直接、要求最迫切的突出问题之一。面对全面加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战、提升生态文明、建设美丽中国的新任务新要求,必须深入学习贯彻习近平生态文明思想,充分认识检察机关在促进生态文明建设中肩负的政治责任和法律责任,更新理念、立足职能、着眼长远、勇于担当、积极作为,不断强化公益诉讼工作,为服务和保障陕西生态文明建设,助力污染防治攻坚战作出积极贡献。

　　一、坚持“五个思维”,高点定位拓展检察机关在服务生态文明建设中的职能空间

　　“理念一新天地宽”。习近平总书记多次强调“绿水青山就是金山银山”。防治污染、保护生态环境是“三大攻坚战”的重要任务之一。检察机关在服务和保障生态文明建设中,应当高点定位,坚持政治思维、法治思维、系统思维、整体思维、创新思维,不断拓展职能空间。

　　一是坚持政治思维。党的十八大把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容;党的十九大制定了决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的宏伟蓝图,对加强生态文明建设、建设美丽中国作出全面部署;党中央、国务院、全国人大常委会先后出台加强生态环境保护的意见和决议,最高人民法院和最高人民检察院也出台为生态环境保护提供司法保障的意见。检察机关作为国家法律监督机关,肩负着贯彻落实党中央关于生态文明建设的决策部署、贯彻落实全国人大常委会决议、确保生态环境保护相关法律统一正确实施的重要职责和使命。依法参与和保障打好污染防治攻坚战,推进生态文明建设,既是旗帜鲜明讲政治,以实际行动维护以习近平同志为核心的党中央权威的必然要求,也是积极主动顾大局,服务经济社会发展,保障和改善民生的必然要求。应以习近平生态文明思想为指导,深入贯彻党的十九大精神,坚持大视野、大格局、大作为、大练兵,正确处理法律与政策、法律监督与依法行政、生态文明建设与经济社会发展的关系,坚持宪法定位,积极有效发挥职能作用,为维护宪法和法律权威,为服务和保障生态文明建设作出积极贡献。

　　二是坚持法治思维。习近平总书记在主持中央深改组第十二次会议时,深刻指出:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度,目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用,促进依法行政、严格执法,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益。”检察机关提起公益诉讼制度是检察机关促进法治政府建设、推进依法行政的重要制度设计。因此,检察机关提起公益诉讼具有很强的政治性、政策性、法律性,既要敢于监督、善于监督,又要依法监督、规范监督,始终保持理性、克制和谦抑。一方面,正确把握司法权与行政权的关系,严守检察权边界,准确把握公益诉讼的内涵和外延,严格在法律确定的范围内,依照法定程序履行提起公益诉讼职责。另一方面,用足用活法律赋予检察机关的手段和措施,充分彰显公益诉讼独立的程序正义价值,依法有效督促行政机关履行职责,督促法律规定的机关或有关组织提起诉讼,与包括行政机关在内的社会各方共同维护国家利益和社会公共利益。同时,要加强办案程序规范,完善办案机制,严把案件质量关,加强案件指导,实现办案工作政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

　　三是坚持系统思维。建设生态文明,需要各相关部门守土有责、守土尽责、分工协作、共同发力。加强生态环境和资源保护,国家有一套较为完备的执法体系,对于执法也有一套完备的监督体系,法律监督是其中的重要组成部分。检察机关应当始终坚持在党委的坚强领导下,践行双赢多赢共赢理念,加强与相关部门沟通协调,充分利用和有效调动各相关部门在整个执法体系、监督体系中的职能作用,共同促进和激活执法监督体系发挥作用。要积极配合人大做好执法检查监督,督促有关方面认真实施生态环境保护相关法律法规,抓紧解决突出生态环境问题。与纪检监察机关建立案件线索双向移送及协作配合机制,与法院建立定期沟通协调机制,与自然资源、生态环境、市场监督管理等部门建立信息通报制度、建立行政执法与行政检察衔接大数据平台,继续加强与环保协会等社会组织的沟通联系,形成相关职能部门、社会公益组织、司法机关同心合力保护生态环境的大格局,共同发力,深化生态环境保护。

　　四是坚持整体思维。开展好公益诉讼工作,必须将其置于党和国家整体工作之中,放在检察工作全局之中来推进。全省各级检察院党组,尤其是检察长必须坚持整体思维。一方面,紧紧围绕中心工作明确公益诉讼工作的目标任务,正确定位检察职能作用,把握好公益诉讼在生态文明建设中的切入点、着力点。另一方面,从检察工作全局出发,正确认识和把握公益诉讼在整个检察工作中的经纬坐标,将公益诉讼工作纳入整个检察工作大局,统一安排部署,加强统筹协调,使公益诉讼在生态文明建设中发挥更大作用,形成保护生态环境维护公益的整体合力。特别是省级检察院,要做好谋篇布局、环境创造、程序完善、质量把控等工作,引领工作方向,突出工作重点,提升工作效能。要积极加强一体化建设,着力在克服阻力、提升能力、形成合力等方面进行积极探索。要以协调指挥中心为有力平台,统一管理案件线索;加强人员统一指挥,集中办理对于当地有影响有难度的案件;采取交办、督办、提办、领办以及指定管辖等方式,克服办案阻力;全力规范办案程序,加强对下指导,严控案件质量。

　　五是坚持创新思维。公益诉讼入法是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,必须坚持创新思维。现行生态环境保护的行政法律法规中,有不少仅规定行政执法机关对损害公益的违法事件有权处置,但未规定行政执法机关不履行监管职责情况下的法律补救或制裁措施。公益诉讼就是对这种缺失的弥补与完善,对于生态环境保护和促进依法行政、建设法治政府具有非常重要的意义。但是,新的制度面临的是检察权与审判权、行政权、公民基本权利以及社会组织权利的衔接,面临检察权在诉讼中的合理定位,面临检察制度、诉讼制度的创新等,这些问题既是困难,更是机遇。检察机关应当坚持积极实践和探索,把完善公益诉讼制度作为新时代检察工作转型升级的强大驱动力。应以维护公益为核心,从横向纵向、系统内外等不同维度,探索优化办案方式,进行理论创新、实践创新、制度创新,通过好的办案机制为办案提供动力,为建立完善新时代中国特色社会主义检察制度提供新方案、新智慧。

　　二、重抓办案质效,多措并举贡献检察机关服务生态文明建设的政治智慧和法律智慧

　　质量和效果是办案的生命线,也是发挥检察职能、加强生态文明建设的根本保证。在办案中,检察机关应充分运用政治智慧和法律智慧,点面结合、多措并举,提升服务和保障生态文明建设的成效。

　　一是突出重点服务大局。服务大局是检察工作的职责所在,只有服务大局,检察工作才能凝聚党心、赢得民心,才能取得最大的办案效果。对检察机关而言,顾大局,必须树立科学的工作理念和指导思想,紧紧围绕经济社会发展履职尽责,运用政治智慧、法律智慧开展好法律监督工作。在开展公益诉讼工作中,应围绕打好污染防治攻坚战、扫黑除恶专项斗争等重大部署,聚焦美丽陕西、健康陕西建设,紧扣陕西追赶超越定位开展办案工作。在陕西,北有煤、石油等能源集散地,中有辽阔的渭河平原,南有秦岭分水岭,而且黄河、长江均流经陕西,生态环境和资源保护任重道远。陕西省委、省政府为此采取了一系列有力举措,开展了一系列整治活动。陕西省检察机关紧跟大局,开展了秦岭生态保护、黄河湿地保护、土壤污染防治等专项活动,重点加强对陕南水源保护、关中土地资源保护、陕北油煤造成的污染和退耕还林中存在的问题进行跟进监督,为三秦大地天更蓝、山更绿、水更清作出了积极贡献。

　　二是“三检并举”整体发力。检察官是公共利益的代表,宪法和法律赋予了检察机关维护公益保护生态的多种手段和措施,包括刑事、民事、行政检察监督。开展公益诉讼必须统筹兼顾、综合平衡。无论是追诉刑事犯罪,还是提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼,都是检察机关保护国家利益和社会公共利益的有效手段,这些手段依据不同的法律,发挥不同的功能,相辅相成,不可偏废。检察机关必须切实加强行政公益诉讼工作,对于一些违法行使职权或者不作为的行政机关,要依据法律法规,通过检察建议、提起行政公益诉讼等方式,督促其依法履行职责,保护生态环境。同时,要注重公益诉讼多种手段的综合运用,加强与刑事、民事检察监督的有效衔接。对于涉及公益诉讼领域的犯罪案件,要在打击刑事犯罪的同时,注意加强刑事附带民事公益诉讼工作,达到停止侵害、消除影响、恢复原状的效果。如延安市洛川县检察院办理的屈某某等三人非法猎捕珍贵濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案件,起诉法院后,既判处了被告人刑事责任,又要求其赔偿经济损失,有效保护了生态环境。目前,全省共提起刑事附带民事公益诉讼案件20件,在保护生态环境方面作出了有益探索。

　　三是刚柔并济保护资源。公益诉讼的根本目的在于保护公益,法律对公益诉讼设计了诉前和诉讼两个程序。一方面,检察机关要正确理解诉前程序在制度设计中的本义,坚持监督与支持并重,以真诚、主动、准确的诉前检察建议促进行政机关履职整改。不断创新诉前督促的形式和机制,对于工作中发现的相关违法行为,要加强释法说理,注重与行政机关共同分析研究解决方案,争取诉前工作效果最大化。如西安市雁塔区检察院通过检察建议,督促行政机关主动履职收回国有土地出让金6.7亿元,有效激活了土地资源的重新利用。另一方面,要注重诉讼的刚性监督和特别效应,对经过诉前程序,有关行政机关没有切实整改或有关社会组织没有提起公益诉讼的案件,逐案深入分析,坚决予以起诉,实现起诉一起、警示一片的良好效果。铜川市检察院办理了该市国土局对某公司闲置土地不依法履行职责一案,涉案土地使用权出让金1.44亿元,该案判决后,政府已启动了收回土地使用权程序。

　　四是点面结合提升效果。一个案例胜过一打文件。开展公益诉讼工作必须正确处理办案数量、质量、效率、效果的关系,尤其注重典型案件的示范效应。对重大、新型案件,尤其是“难啃的骨头”,要注意挖掘,争取办成典型案例,发挥典型案例普法、护法、守法“四两拨千斤”的作用,实现典型案例的最大价值。同时,要深入研究所办案件反映的问题在当地是否具有普遍性,及时开展调研,对于在当地问题比较突出、人民群众反映强烈的案件,力争办成系列案,实现规模效应。秦岭是我国地理上最重要的南北分界线,也是我国的国家中央公园,拥有丰富的资源。为加强秦岭生态和水源保护,陕西汉中与四川,陕西商洛与湖北、河南,陕西宝鸡与甘肃等地联合开展嘉陵江、汉江生态和水源地保护,通过区域协作实现系统治理。因韩城万亩黄河湿地生态环境被破坏,陕西省检察机关发起开展了黄河湿地生态环境保护专项活动。榆林市定边县检察院针对近年来该县农民毁林耕种中存在的多个违法行为,向林业部门发出诉前检察建议,2018年春季林业部门在全县范围内开展了补植复绿专项行动。(详见《人民检察》2019年第2期,有删节)

　　*陕西省人民检察院检察长。

　　(摘自《人民检察》2019年第2期)